債務危機
波多黎各是不是「美國的希臘」?

南方國際編譯團隊成員
苦勞網記者

【編按】位於加勒比海的波多黎各是一個自由邦(Free Associated State),雖然擁有自己的政府,但在主權上卻是屬於美國的境外領地,經常被戲稱為「美國第51州」, 更曾經在1967年、1993年、1998年和2012年四度舉辦公投決定其政治地位,最近一次甚至做成「併入美國建成一州」的決議,只是迄今未被美國國會接受。今年6月底,正當希臘債務問題成為世界矚目的焦點,波多黎各政府也宣布無力償還總計約730億美元的債務,儘管隨即與債權人展開協商,仍避免不了在8月初首次發生違約。這是美國史上規模最大的公部門倒債事件,比起2013年7月底特律市政府宣布破產時還要高出數倍,但因為波多黎各地位特殊,無法宣布破產,只能持續磋商,使得當地人民勢必得被動接受各種可能的緊縮措施。然而,這場債務危機很難說是波多黎各咎由自取。過去一個多世紀以來,美國在這片土地上吃乾抹淨、用過即丟的經濟搾取,恐怕正是使得這個小國無力走出困局的根本原因。

目前國際媒體對於這個發展中的議題仍有持續關注。在此,我們選擇以美國工運人士Barry Sheppard原發表於澳洲《紅旗》(REDFLAG)報刊的評論為基礎,搭配《雅各賓》(Jacobin)雜誌網站的相關文章,整理出這一篇綜合報導,希望能扼要地從波多黎各的殖民歷史呈現「債務危機」背後的問題。


波多黎各的特殊主權地位造成了它不同於一般國家的債務危機。(攝影:Matt McClain/The Washington Post)

人們關注由國際貨幣基金組織(IMF)、歐盟委員會和歐盟央行組成的三駕馬車(Troika)壓垮希臘人民的景象,已經有一段時間。然而,這世上還有其他國家,也正在藉由「債務危機」從與其他較貧窮的國家身上強取財富。美國與波多黎各自由邦之間,就是這樣一個例子。

2015年6月28日,在一篇《紐約時報》的報導中,這個加勒比海「小國」的總督帕迪拉(Alejandro García Padilla)表示政府已「無力償還」總計達730億美元的貸款,讓傳聞已久的債務危機問題正式浮上檯面。儘管在7月1日,政府全資擁有的波多黎各電力局(Puerto Rico Electric Power Authority, PREPA)曾經及時償付了一筆4億1千5百萬美元的分期帳款,讓局勢稍稍延緩,但到了8月3日,面對另一筆5千8百萬美元的到期帳單,波國政府還是不幸只付得出62萬8千美元,使得違約欠債終究成為事實。

美國拒援,坐視緊縮橫行

波多黎各的債權人大多是來自美國本土的避險基金、共同基金或其他投資帳戶。其中避險基金──亦被稱作「禿鷹基金」(vulture funds)──近年來以非常低廉的價格(因為投資人知道這些債務幾乎一文不值)陸續購入波多黎各政府及其公營事業所積欠的債務之債權,然後要求以全部面額清償。

波多黎各官方自6月30日起與債權人展開一波協商。債權方最主要的一位談判代表,是曾任世界銀行(World Bank)首席經濟學家、國際貨幣基金組織副總裁的克魯格(Anne Kruger)。她提出的解決方案包括:將波多黎各之基本時薪削減至聯邦政府規定的基本時薪7.5美金以下,以及大幅刪減對波多黎各大學的補貼。

當時的協商會議選在金融巨頭花旗集團的紐約曼哈頓辦公室舉行,對債權人提出的緊縮方案不滿抗議民眾集結在外。一位抗議者接受美國獨立媒體「民主,就是現在!」(Democracy Now!)的訪問時表示,「我住在紐約,但我是波多黎各人,雙親和家人都住在波多黎各……我們要清楚地向克魯格提議的財政緊縮計畫說『不』!此外,我們還要向避險基金所有者、經理人,以及在希臘、西班牙乃至於我們的國家製造類似狀況的流氓銀行家(banksters)也都說『不』!」

美國避險基金大量持有波多黎各公債並要求實施緊縮,因此成為抗議的首要對象。(照片來源:FOX News)

白宮早在6月29日就宣布聯邦政府不會對波多黎各提供任何緊急財政援助,聯邦準備理事會主席葉倫(Janet Yellen)也在7月15日對國會表示不會採取任何作為,因為她不認為波多黎各的債務拖欠有任何擴散至美國本土的風險,所以也不需憂慮。

然而,同樣一個聯邦準備理事會,卻曾經在2008年金融海嘯時挹注幾十億美金給花旗集團這樣的金融機構,後來甚至又追加數兆美元的借款。這一回,美國自己的「三駕馬車」──聯邦政府、聯邦準備理事會和金融機構──決定叫波多黎各倒下斃命。

百年殖民地,難以擺脫政經支配

美國投機的金融資本之所能對波多黎各進行一番壓榨,主要原因是這個島群自2006年起就陷入嚴重的經濟衰退。

情況有多糟呢?波多黎各的國民生產毛額在過去8年間平均每年跌2%,人均收入幾乎只有美國本土最窮的密西西比州的一半,失業率(12.6%)也將近是美國本土最高的西維吉尼亞州(7.4%)的兩倍,勞動參與率(43%)比美國整體水平低上20%,犯罪統計也履創歷史新高。在波多黎各,有60%的人口必須仰賴聯邦醫療保險(Medicare)、差額保險(Medicare Advantage)1或醫療補助計畫(Medicaid)2等聯邦計畫,但在歐巴馬健保(Obamacare)3的體制下,相較於美國本土各州,波多黎各現在僅能得到60%的聯邦醫療保險資金、70%的醫療補助計畫資金,缺口高達5億美金,造成這個早已勒緊褲袋的國家無力支付民眾的醫療需求,醫療體系正在瓦解的邊緣。

除此之外,波多黎各還被排除於幫助最弱勢美國公民的「社會安全生活補助金」(Supplemental Security Income, SSI)計畫4之外,它也不能參加聯邦政府的營養計畫5。諸如此類的差別待遇之所以存在,只是因為這個國家是美國實質上的「殖民地」(colony)──儘管委婉地稱為「領地」(territory)。

美國資本家早年在波多黎各大舉掠奪土地,實施大規模種植。(照片來源:Fundación Luis Muñoz Marín)波多黎各原本是西班牙的殖民地,在1898年美西戰爭(Spanish-American War)後與菲律賓、關島一起遭到美國占領,鄰近的古巴則成為美國的勢力範圍。其中,菲律賓在第二次世界大戰後獲得名義上的獨立,古巴則在1959年共產革命奪權後擺脫了美國的實質殖民,剩下波多黎各和關島,遲遲沒有解除殖民地的次等地位。

「靴帶行動」啟動了工業化,但經濟成果仍由美國一手掌握。(照片來源:照片來源:Fundación Luis Muñoz Marín)在過去117年之中,美國企業自波多黎各獲取了巨額利益。最開始的50年,美國糖業世家(sugar barons)們在政府協助下幾乎掠奪了所有的土地,摧毀了在地的農業經濟,改行壟斷式的大規模莊園種植,佔盡本地工人極低薪資的便宜。接下來的50年,為了壓抑在地要求獨立的聲浪,美國政府從在1940年代起祭出「自力更生行動」(Operation Bootstrap, 又暱稱「靴帶行動」)推動波多黎各經濟的工業化轉型,除了讓美國企業獲利,也著眼於製造出一小群中產階級,將波多黎各做為對抗古巴的反共典範。過去數十年間,美國政府給予前往波多黎各設廠的美國廠商非常大的租稅抵減,製鞋業與製衣業首先得利,更多資本密集產業(尤其是製藥業)隨後遷入。這使得波多黎各成為世界前幾大處方藥製造地之一,全球用量前20大的處方藥一度有13種是在該國製造。

然而,這樣完全附庸的依賴經濟必然會走向崩潰。1996年起,美國國會開始逐步終止對企業的減稅優惠6,大大重創了波多黎各的產業發展。租稅抵減在2006年以後完全取消,從此波多黎各就陷入經濟衰退;經歷2008年的金融海嘯和大蕭條後更變本加厲,波多黎各政府被迫大量借貸以勉強維持景氣,代價就是被一群金融禿鷹吸吮乾涸。

嚴格說起來,波多黎各的緊縮政策其實更早之前就開始了。2009年上台的「新進步黨」(New Progressive Party)主張波多黎各的經濟問題根源於公部門主導經濟所造成的「扭曲」,因此開始推動一系列宣稱要創造「更好投資環境」的新自由主義式結構調整政策,內容包括開除3萬名政府僱員推動利於富人的稅改調漲大專學費將公共資產私有化讓商業許可去管制等等。結果,不意外地,這些措施都沒有達成預期的效果。相反地,因為吸引私部門增加投資與擴大雇員失敗,縮減公共開支反而加劇了波多黎各的經濟問題,到頭來造成政府必須借更多錢來填補財政空洞。

2013年,號稱中間偏左的「大眾民主黨」(Popular Democratic Party)上台,還沒落實什麼改革,穆迪(Moody's)、標準普爾(S&P)、惠譽(Fitch)等大型信用評等公司就急著將波多黎各降評,造成波國政府被拒於主要債券市場門外,該國債券在次級市場裡的價值也持續下滑。更糟糕的是,波多黎各公債許多都附帶有「提前支付」(Acceleration Clause)條款7,所以一旦波國政府無法準時付款,就會被立即追討債務全額。這麼一來,債務累積得更快,政府於是再砍掉更多公共支出、接著提高稅賦,使得人民的生活負擔更為沉重。

說穿了,波多黎各現在就是付不出錢給貸款鯊魚。但它沒有自己的貨幣,又因為是一個殖民地,美國法令特別將它排除在聯邦的破產保護範圍之外,使得它無法像一個正常國家或一個城市(例如底特律)一樣宣告破產、然後進行債務重組。這些狀況使得波國政府並沒有太多操作債務的選項,只能藉違約將債權人一一迎上談判桌,但在此同時,不斷違約到頭來也可能吃上官司,因為該國憲法明訂公債償付應優先於其他公共支出。

歷史因果,說明反緊縮有正當性

這個荒謬的局面,讓經濟學家和分析師一時之間全都注意到了這場美國史上最大規模的公債違約。知名經濟學家克魯曼(Paul Krugman)認為「波多黎各不是另一個希臘」,而且得力於美國的聯邦體系和「大政府」所提供的社會安全網(編按:意指那些來自聯邦政府「不完整」的醫療與社福補助),波多黎各才能在經濟困難的時刻免於全面沉淪。換言之,這位諾貝爾獎得主似乎希望波多黎各人對他們所得到的心懷感恩 。就算出自於善意,克魯曼這種「偏視」的評論,完全忽略了美國一百多年來對波多黎各進行政經控制與財富攫取的歷史過程,這才是造成這個腐爛中社會如今墮入惡性下旋的原因。

接下來,新一波的緊縮措施肯定會讓波多黎各社會的問題更加惡化。即將引入這些措施的波國政府,實際上只是在回應一群急著想回收投資獲利的資產階級而已。

今年5月在波多黎各首府聖胡安曾發生規模不小的反緊縮遊行,但債務危機能否催化出新政治仍有待觀察。(攝影:Alvin Baez/Reuters)

有些人可能會問:過去十年來隨著危機日漸加劇,難道沒有過任何挑戰這些緊縮政策的群眾運動嗎?說起來其實非常諷刺,在法律上,波多黎各人生來就是美國公民,也被允許自由前往美國本土,不像汲汲於逃離貧窮的墨西哥人,往往被迫以無證身份非法入境美國。美國政府不能拒波多黎各人於門外,因此近年來每年都約有5萬名波多黎各人進入美國,這使得目前已有500萬波多黎各人居住在美國本土,家鄉反而只剩350萬人。一直以來,因為有向外移民、聯邦補助、非正式經濟這些讓人逃脫困境的安全閥,再加上政府並不忌憚對異議施以鐵腕鎮壓,一定程度上抑制了波多黎各發生大型抗爭(如同近年的希臘、阿根廷或西班牙)的可能性。所幸,還是有許多反對緊縮、呼籲社會支出應優先於債務清償的新聲音出現了。新的組織和政黨,正在試圖填補這個意識形態和道德上的真空,尋求扭轉政治局勢的機會。

然而,這波債務危機的結果將會如何尚不明朗,但不禁令人好奇,波多黎各是否會像希臘一樣,在施行甚至更多財務緊縮的同時,被迫再融資更多附息貸款以支付先前借款的本金與累計利息?

  • 1. 聯邦醫療保險(Medicare)是由美國聯邦政府規劃的社會健康保險,主要服務對象為老人、身心障礙者及腎衰竭人士,其中又分A-D四部分計畫,差額保險(Medicare Advantage)為其C部分。差額保險與「管理式照護服務」(managed care)的機制類似,概念為一群尚未生病的人先繳錢給醫療提供者,而醫療提供者就用這一筆資金為這群人提供醫療服務。傳統醫療為按件計酬,但管理式照護服務能使用的金額卻是固定的,衍生出的問題在於醫院與病人的利益不一致,也就是不提供醫療或提供成本較低的醫療,才能使醫院方利益最大化。 由於能參與聯邦醫療保險A、B部分的人本就為高風險族群,保費採按人頭的方式收會使得醫療提供者收得的錢無法妥善支付所有的醫療開銷。
  • 2. 醫療補助計畫(Medicaid)並非醫療保險,而是針對低收入戶的社會福利措施,經費由聯邦政府和各州政府共同負擔,需符合特定條件並經過申請,標準各州不一。需同時滿足「經濟能力」與「特殊類別」兩個條件,特殊類別包含孕婦、兒童、需撫養兒童的婦女等。
  • 3. 2010年通過「病患保護與平價醫療法案」(Patient Protection and Affordable Care Act)即俗稱的「歐巴馬健保」,原本的主要目標是要讓醫療保險能覆蓋到更高比例的美國人口,因此加強規定沒有資格享受公營健保的民眾和沒有雇主代買健保的民眾,必須自費購買健保,否則會以課稅的形式罰款。
  • 4. 社會安全生活補助金是針對65歲以上老人、盲人、身心障礙人士所提供的生活補助金。這項計畫雖然是由社會安全局(Social Sercurity Administration)來管理,但經費來源是美國財政部的一般基金,不同於其他社會安全福利。
  • 5. 這裡是指美國農業部的「食物與營養服務」(Food and Nutrition Service),除了會對經濟弱勢地區或陷入緊急狀況的地區發送食物,也負責多項維持兒童攝食營養的計畫。
  • 6. 1976年美國國會通過國內稅收法則(IRS Tax Code)第936條,賦予波多黎各公司盈利不需上繳聯邦企業稅的特殊地位,這是造成洛多黎各製藥業興起的關鍵,但國會在1996年以「不該為企業提供租稅福利」為由廢除了這條法令。
  • 7. 簡單來說,提前支付條款就是指在债券到期之前,允許債權人在特定情況下(例如債務人無力分期債款、破產或違約時),立即要求償還全部餘額的條款。
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