2015年12月,於巴黎召開的第21屆全球氣候變遷會議(COP 21),與會的195國代表同意通過《巴黎協定》。這是繼1997年的《京都議定書》之後,第二份具有法律效力的協定文件。主要的內容包括承諾將全球平均升溫控制於工業革命前2度C以內,並由各國自發性減少碳排放,每五年檢查進度。
儘管《巴黎協定》 立基於各國自行減碳,且無處罰機制,因而遭批評缺乏強制力。但仍有不少人對此感到樂觀,美國總統歐巴馬更稱讚《巴黎協定》是拯救地球的「最好機會」。
TPP恐惡化氣候變遷
然而,身為美國最大環境組織之一,山巒協會(Seirra Club)也於去年12月公佈了《骯髒的交易:TPP如何威脅我們的氣候》(A Dirty Deal: How the Trans-Pacific Partnership Threatens our Climate)報告。報告中認為,去年10月完成第一輪談判的大型自由貿易協定──泛太平洋戰略經濟夥伴關係協定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement 簡稱TPP),將會大幅惡化氣候變遷的危機。該份報告主要內容如下:
- TPP將會增加化石能源企業的力量,使其有機會在仲裁法庭中攻擊氣候政策
在TPP的〈投資〉章中,規定將設立投資人與地主國間爭端解決機制(Investor-State Dispute Settlement, 簡稱ISDS)。ISDS是起源於1994年所生效的北美自由貿易協定(NAFTA)的制度,隨後被推廣於各自由貿易協定當中。ISDS機制賦予了外國的私人投資者因其利益損失而控告地主國,要求賠償的權利。最終爭議將會交付給由爭議雙方,以及國際仲裁機構所推派的代表來仲裁。因為此一仲裁結果具有強制性,但卻又凌駕於各國的國內法,因此給予投資人相當大的權限挑戰各國政府。
根據聯合國貿易委員會2015年的一份報告,ISDS機制實施以來,已經有超過600起仲裁案,針對的對象超過100個國家。其中包括艾克森美孚(ExxonMobil)、陶氏化學(Dow Chemical)、雪芙龍(Chevron)、西方石油公司(Occidental Petroleum)等惡名昭彰的企業。在TPP的規定中,甚至包括保護外國投資人「合理期待的利益」,「遭受取消或減損」1。
舉例而言,在1995年至1997年間,加拿大政府為了符合其參與的《巴賽爾公約》(Basel Convention)2規定,禁止有毒的多氯聯苯(PCB)廢棄物出口。而美國的一間廢棄物處理公司SD邁爾斯(SD Myers Inc.),則透過ISDS機制控訴加拿大政府此舉造成SD邁爾斯加拿大分公司的業務受損。最終,加拿大政府被判賠償SD邁爾斯損失加訴訟費用共約500萬美元。
ISDS機制對於投資人的保護,實質上限制了各國政府對於環境治理的能力,以及國內的法規。山巒協會認為,跨國的化石能源公司將會透過ISDS,攻擊各國政府的減碳政策,並使其無效化。
- 藉著促進天然氣出口,TPP將維持化石能源的生產與消費
山巒協會認為,TPP將會要求美國能源部自動批准液化天然氣(Liquefied Natural Gas, 簡稱LNG)出口到其他國家3。LNG實際上是高溫室氣體排放生命週期的能源4,這麼一來將阻礙整體能源轉型,持續加深全球對化石能源的依賴。同時,在美國倍受爭議以水力壓裂法5所開採的頁岩氣(shale gas)與石油,也將獲得出口機會,刺激更多不利於環境的能源開採。
- 藉著將美國的商品生產轉移到海外,以及增加跨國貿易量,TPP將會增加溫室氣體排放
顧名思義,自由貿易協定目的就是要促進貿易,然而在增加各國之間貿易量的同時,因跨國長途運輸所排放的二氧化碳等溫室氣體,也將無可避免地增加。根據聯合國所屬的國際海事組織(International Maritime Organization, 簡稱IMO)統計,海上貨運已經佔了全球溫室氣體排放量的2.1%。IMO估計,到2050年之前,因為跨國貿易的增加,海上貨運將會再增加50%至250%的溫室氣體排放量。
另外,山巒協會也認為,TPP這類的自由貿易協定,鬆綁投資限制,促進跨國投資設廠。這樣一來,將促使更多企業由環境法規相對嚴格的工業先進國,轉移到法規寬鬆,政府治理能力較弱,能源使用效率更低落的第三世界國家。山巒協會引用美國能源訊息署(U.S. Energy Information Administration)的資料指出,一樣的產品在越南生產,其碳密集度(carbon-intensity)6將是在美國生產的四倍;而在馬來西亞生產,則是美國生產的兩倍。
- TPP的規定將會反過來限制各國政府對抗氣候變遷的能力
要達成自由貿易的目的,主要就是著重於消滅「貿易障礙」,然而貿易障礙的認定範圍有時相當廣泛。山巒協會的報告中指出,例如對可再生能源的推廣或補助政策,就有可能被視為是一種貿易障礙。同時,在TPP的《技術性貿易障礙》章中,延續世界貿易組織(WTO)的類似規定,禁止締約國設立「不必要的國際貿易障礙」。山巒協會指出,2015年時,WTO曾經將美國針對鮪魚捕撈設計的「保護海豚」(dolphin-safe)標籤──為了減少補鮪魚時造成的海豚死亡,讓鮪魚業者自願加入的活動──視為一種「技術性貿易障礙」,要求美國取消。
綜觀TPP全文,在30個章節中僅有一個〈環境〉專章。相較於其餘各章極力推動自由貿易、保障投資,在該章節中對環境保護卻缺乏強制性的規定,僅不斷重複各種諸如「體認環境保護之重要性」的原則性說詞。甚至在〈環境〉章第20.2條第3款中更明文寫著:「締約方進一步體認,訂定或使用其環境法規或其他措施,對締約方之間之貿易或投資造成變相限制是不恰當的。」也就是說,在不造成貿易或投資限制作為前提下,才有考慮環境保護的空間。
這樣的〈環境〉專章,最能發揮的實際作用恐怕還是為貿易和投資開路,並進一步限制各國政府對抗氣候變遷的政策與作為。
TPP、TISA、TTIP,鐵三角共構的全球私有化進程
事實上,近年來醞釀中的大型自由貿易協定不只是TPP。談判中的《服務貿易協定》(Trade in Service Agreement, 簡稱 TISA),包括美國、歐盟和其餘一共52個國家,其經濟實力總和約佔全球三分之二GDP。另外,美國跟歐盟之間也正在協商的《跨大西洋貿易投資夥伴協定》(Transatlantic Trade and Investment Partnership, 簡稱 TTIP),其目的也在於移除貿易障礙,促進投資自由化與投資人保護。
環保組織地球之友(Friends of the Earth)認為,TISA談判重點放在降低國際貿易障礙,而所謂的「障礙」也包括了環境保護。在那些牽涉到水、能源、衛生與運輸的服務業中,環境相關規定可能會在協商中達成下修的共識。而環境敏感性的公共服務則處於被私有化的威脅當中。「大型的石油服務公司、提供水服務的跨國公司、焦油砂管線公司、化石燃料和其他污染企業的出口者是TISA的主要獲利對象。而歐巴馬總統和其他國家的領袖則自願成為他們的侍女。」地球之友會長艾瑞奇‧皮卡(Erich Pica)這麼說。
國際運輸工人聯合會(International Transport Worker Federation, 簡稱 IFT)則認為,公共服務的私有化不僅會削弱工人的權利,更會影響到公眾的健康與安全。「全球南方國家在WTO中持續對抗農業、智慧財產權、棉花補貼等議程,而TISA的目的就是替發達國家的企業繞過他們,以確保並延續其不平等的現況。」運動組織我們的世界不出售(Our World Is Not For Sale)在其聲明稿中宣稱。《維基解密》(WikiLeaks)則於2015年12月3日發布新聞稿直指,TPP、TTIP和TISA是美國推動新自由主義貿易協定的戰略「三巨頭」,這三個條約不僅構成對跨國公司有利的法律秩序,也是一波新的經濟「大圈地」,一個排除中國和其餘金磚四國的經貿體系7。
前述三大貿易協定,對於經濟民生影響深遠,然而在談判過程中,協商內容幾乎是全程保密8,民眾只能透過像《維基解密》這類的網站,拿到一些外洩的談判文件,才能得知其部份內容。對於這樣的現象,運動組織現在全球正義(Global Justice Now)主任尼克‧迪爾登(Nick Dearden)認為:「當廣大公眾只能依賴像《維基解密》這樣的網站,才能得知政府正在對治理框架進行徹底轉型時,這是民主的黑暗日。」
自由貿易協定,反不反?
自由貿易協定的目的就是要消除貿易門檻,減少投資障礙,降低企業經營成本。而環境保護跟減碳政策則剛好相反,其目的是要以環境優先考量,並據此規範貿易跟投資行為,且將環境成本重新加回企業身上。所以在前述對TPP的分析中,我們可以看到自由貿易協定和環境保護、阻止氣候變遷之間的互不相容。
因此,當各國政府代表在簽訂《巴黎協定》時,信誓旦旦地承諾減碳目標;但另一方面卻又緊鑼密鼓地協商TPP、TTIP、TISA等大型自由貿易協定時,我們很難不質疑他們是否口惠不實,以及懷疑《巴黎協定》落實的可能性。許多人士早已指出,唯有根本性地改變全球經濟架構,並轉向低碳可再生的能源系統,才有可能減緩氣候變遷的危機。而這類的大型自由貿易協定,應該是要被嚴肅檢視的目標之一。
事實上,TPP、TTIP、TISA影響範圍不僅止於環境層面,對於勞工權利、醫藥、智慧產權、言論自由、食品安全、農業、貧富差距、金融管制、民主體系等等議題,均有重大影響,也因此引發世界各地民眾和社運團體的奮起抗爭。
而台灣政府目前除參與TISA的談判外,同時也正積極爭取加入TPP的第二輪談判,並因此預計於今年三月修改《著作權法》,或者考慮開放含瘦肉精美國豬肉進口,以換取TPP入場卷。這樣的政策方向,並未因今年一月總統跟立院大選過後,執政黨輪替而有所改變。即將就任的民進黨籍總統蔡英文,早在選前就宣示當選後會將加入TPP,以及簽訂雙邊、多邊自由貿易協定視為重點工作。
面對政府這樣的政策方向,以及後續可能帶來的各種經濟與社會衝擊,簽訂自由貿易協定的成果是對誰有利?成本又會是誰來承擔?究竟該不該反自由貿易協定?為什麼?如果要,該怎麼反?時間儘管緊迫,但這些問題仍值得我們仔細想清楚。
- 1. 見TPP全文第28章〈爭端解決〉第28.3條第1款第c項。
- 2. 1992年5月生效的國際條約,目的是限制有毒廢棄物的跨國轉移,特別是由工業先進國運送至較不發達國家的情形。至2015年為止,締約國包括182個國家和歐盟,其中美國政府雖簽署,但國會尚未批准生效。
- 3. 事實上,美國國會已經於2015年12月18日,通過取消長達40年的石油出口禁令。表示未來美國國內所生產的化石能源,將可出口至其他國家。
- 4. 溫室氣體排放生命週期(Life-cycle Greenhouse gas emission),意指將一項產品從原物料開採、提煉、產品使用、及產品廢棄或回收,完整的產品生命週期中所排放的溫室氣體一併納入評量的指標。
- 5. 水力壓裂法,為一種近年來新興的化石能源開採法。將大量的水注入地層,將比水輕的石油或天然氣擠壓出來。此開採法有污染地下水層,或是造成地層不穩定的風險,因此經常引起在地社區的民眾與環保團體的反對與抗議。
- 6. 碳密集度(carbon-intensity),一種用以描述碳足跡和其經濟效應關係的指標。密集度越高表示其產生相同經濟效應下,將會擁有更高的碳足跡。
- 7. 包括TPP、TTIP和TISA在內,目前為止均未包括中國、巴西、俄羅斯、印度跟南非這被稱之為「金磚五國」的新興經濟體。
- 8. TPP的第一輪談判已於2015年10月完成,條約內容全文已經公開,可至經濟部國貿局網站查詢。然而TTIP跟TISA仍舊在黑箱之中。