【會後稿】魔鬼藏在細節裡:民進黨版監督條例的六大缺失

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2016/04/11
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這場運動還沒有結束,我們不會撤退,我們在這裡翻過了牆,衝進立法院議場。我們想堅守的,是民主的最後一道防線。我們在等待的,是這個傲慢的政府與台灣多數民意對話、和解。(2014.4.10《台灣佔領了我們的心》)

經民連召集人賴中強指出,兩年前的4月10日, 經過573 小時占領後,我們退出對面的立法院議場,兩年後的今天,在318運動浪潮下贏得國會多數的民進黨重新向立法院提出「兩岸訂定協議監督條例草案」。詳細審閱後,我們絕不會說「民進黨版跟江宜樺版一樣爛」,但我們必須指出民進黨版監督條例並未徹底落實民間版五大立法原則:國會能監督、公民能參與、資訊要公開、人權有保障、政府有義務。魔鬼藏在細節裡,民進黨版監督條例存在六大缺失,我們呼籲民進黨立法院黨團與我們公開對話,並在未來的立法過程中採納民間版建議,改正這六項缺失:(一)協議備查空白規定,張慶忠、尹啟銘在偷笑;(二)影響評估一語帶過,繼續淪為服貿作文比賽;(三)主權談判未加排除,和平協議陰魂不散;(四)為了討好習總書記,「一國兩區」不切斷;(五)公民參與淪為口號,聽證公聽愛辦才辦;(六)服貿貨貿沒有規範,行政機關說了就算。 我們將在本週五上午九點前往立法院,就這六大缺失,提出我們的對應主張。

一、協議備查空白規定,張慶忠、尹啟銘在偷笑:

賴中強表示:雖然民進黨版草案將「協議草案」審議的「逾期視為同意」修改為「應於九十日內完成審議,逾期未完成者,應由院會議決之」(第六條),但正式簽署的「協議文本」除送交國會「審議」外,仍保留「備查」的規定(第十二條及第十三條)。

這個「備查」就是「張慶忠條款」!因為民進黨版對於簽署後「協議文本」如何「備查」完全是空白未規定,依照草案第一條第二項規定「本條例未規定者適用臺灣地區與大陸地區人民關係條例及相關法規」,「備查」仍然會發生依照《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第五條及《立法院職權行使法》第61條「協議內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後30日內報請行政院核定,並送立法院備查」「付委超過3個月,視為已審查」的狀況。換言之,時光回溯兩年前,就算當時有如今民進黨版的監督條例,張慶忠仍然可以再宣布一次「三十秒通過服貿」!

縱然談判中階段「協議草案」經過國會審議,正式簽署的「協議文本」仍可能與國會本來審議通過的內容有落差,尤其是國會對「協議草案」提出修正,雙方續行談判結果,中國政府未必會照單全收,因此簽署後的「協議文本」也仍然應該經過國會審議。而對「協議文本」附加施行配套措施或日期(第五條第二項),更不可能被「協議草案」審議所取代。

二、影響評估一語帶過,繼續淪為服貿作文比賽:

賴中強並表示,民進黨版草案的衝擊影響評估只有「象徵性一語帶過」列為行政機關對國會的「說明」事項(第五條第一項),對於衝擊影響評估應具備的內容為何?公民與利害關係人如何參與?國會如何審查?等等問題,完全沒有規定。民進黨的衝擊影響評估,勢必淪為如同馬英九「Z>B」(利大於弊)的跳針式「各部會服貿作文比賽」。經濟民主連合主張:

  1. 政府提出之「衝擊影響評估報告與因應方案」應包括:據以為衝擊評估之基礎(統計)資料,因應措施之行政計畫、預算草案、財源籌措、配套立法與行政命令。
  2. 民間得提出對應衝擊影響評估報告,與政府報告有重大差異時,立法院應舉行聽證。
  3. 立法院得以決議退回政府提出之「衝擊影響評估報告與因應方案」。並明定政府就因應方案的推動義務。

三、主權談判未加排除,和平協議陰魂不散:

島國前進發起人林飛帆表示,民進黨版監督條例把「政治議題」納入談判事項(第二條第一款),卻沒有把和平協議、軍事互信機制等影響台灣主權的談判加以排除或設更嚴謹的民主規範,實在令人憂心。

也許有人會說民進黨不會「賣台」,不可能跟中國進行政治談判,然而,政黨輪替是民主國家的常態,監督條例是要建立台灣對中國交涉談判的長期民主規範,不應以「民進黨執政」作為假設前提。中國政府以「兩岸同屬一個中國」為對話前提,無論誰執政,都會面對壓力。民間版監督條例對於和平協議、軍事互信機制等影響台灣主權的談判,訂有更嚴謹的民主規範,就是要防衛台灣的民主,保有台灣人民對未來的自決權,形成保護傘,不要讓總統一人或執政黨單獨承受「促談」壓力,可惜民進黨版未加採納。或許應考慮乾脆在監督條例中明定:現階段禁止政府與中國進行影響台灣主權的談判。

四、為了討好習總書記,「一國兩區」不切斷:

經民連顧問徐偉群指出,八年來馬英九「一國兩區」,「中華民國包括台灣地區與大陸大區」的錯誤國家定位,讓台灣的主權受到嚴重傷害。或許是為對中國釋出「善意」,民進黨版草案第一條第二項規定「本條例未規定者適用臺灣地區與大陸地區人民關係條例及相關法規」,因此,不僅在條文文字上出現了「台灣地區」「大陸地區」,還把整部《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》的錯誤國家定位,繼續沿用至監督條例。

《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》規定「國家統一前..規範臺灣地區與大陸地區人民之往來」,「臺灣地區:指臺灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區」,「大陸地區:指臺灣地區以外之中華民國領土」,「本條例所稱協議,係指臺灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書」。民進黨發言人阮昭雄2016年2月18日表示,「兩岸協議監督條例本身源自兩岸人民關係條例,是為補『兩岸人民關係條例』之不足的特別立法」,已充分說明民進黨版草案此一定位。

五、公民參與淪為口號,聽證公聽愛辦才辦:

徐偉群並指出:民進黨版監督條例雖然把「人民參與」列入第一條立法目的,並且在第七條規定三階段對外溝通事項,但為了給予行政機關最大彈性,民進黨版草案對公民參與的內容籠統規定,甚至可能成為排除公民參與的藉口。

民進黨版監督條例第七條與行政院版第七條高度雷同,都是把「宣傳、公關」,當作是公民參與。民進黨版草案第七條籠統地規定行政機關應「主動規劃採取可行有效之方式,與相關各方進行溝通」,對於公民參與的管道為何?何時舉辦公聽會及聽證會?民進黨版草案條文中未做任何規定;只在「立法說明」中提到「依據實務運作的經驗,可行有效之方式,例如:採取公聽會、說明會、相關業者訪談、徵詢相關公會意見,或民意調查等」。民進黨版草案如此龍統規定,將重演過去服貿協議中「打三通電話給洗衣公會理事長」,就當作有溝通的離譜案例。而草案中「掌握利害關係人實際需求」「適時向利害關係人說明」等用語,更可能成為排除公民參與、只對特定業者及行政機關認可的利害關係人提供資訊的藉口。
對於民間版建議的重要公民參與機制,(一)政府擬訂談判計畫應召開公聽會,(二)談判中應設置民間諮詢會議,成員由國會各黨團依政黨席次比例推舉,(三)就政府提出的衝擊影響評估報告,民間可以提出對應報告,民進黨版草案均未加採納。

六、服貿貨貿沒有規範,行政機關說了就算:

林飛帆表示,民進黨版草案沒有設計溯及、過渡條款,因此對於服貿、貨貿等「談判中」或「已簽署但未經國會審查通過的協議」,將無法適用監督條例新規定,等於只能接受過去馬英九的談判結果,這與國民黨有何不同?符合當初民進黨對人民得承諾嗎? 民進黨版監督條例對各階段的監督力道是採「先嚴後寬」、「先強後弱」,因此,對於「已簽署」及「談判中」的協議,過去沒有「先嚴(強)」,現在就不應「後寬(弱)」,要有溯及、過渡條款,規範如何適用監督條例,這不是簡單一句「由新政府決定」或「個案認定」,讓行政機關說了算。 例如,服貿協議與租稅協議在過去談判中階段,並沒有將草案交付審查,取得國會同意後再簽署,因此,就不應適用談判後只能「全案表決」的規定,要讓新國會有機會決定通過、否決或部分修正重啟談判;又例如,貨貿協議及互設辦事處,談判前並沒有向國會提出談判計畫,不應該直接適用談判中的規定「馬規蔡隨」繼續談判,新政府應舉行公聽會,重新檢討是否續推。

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