【高教工會研究報告】
法定工時下降及其配套措施之實際成效評估

2016/06/03

一、問題起源

我國立法院於民國104年5月通過修改勞動基準法第30條第1項1,將原本的法定正常工時上限「雙週84工時」,修改為「單週40工時」,等同每週法定工時下降2小時。並明定於105年1月1日開始施行。

此修正案距離前次縮短法定工時,已有15年之久,為各界勞工所期盼,以擺脫台灣勞工工時「世界第三高」之惡名2。然而,基於台灣職場長年習於超時工作、法定工時規範落實有限、加班費基數與乘數偏低且未必落實,導致「法定工時」下降對「實際工時」下降的影響效果,恐有落差,有進一步具體檢視的必要。

除此之外,縮短工時的政治過程中,我國行政當局主動提出諸多限縮勞方權益的「配套」措施,作為與資方團體協商同意降低法定工時的條件。例如,勞動部於民國104年12月9日,發佈勞動基準施行細則第23條之修正案,將勞工國定假日自原來的19天,刪減了7天,剩12天3,於105年1月1日開始施行,以作為法定工時縮減的「配套」。勞動部此舉引發不少勞團與輿論批評,擔憂勞工實際工時未減,國定假日反而被砍。在社會反彈壓力下,立法院院會固然已依照《立法院職權行使法》第62條,於105年4月8日做成不備查該「砍假」命令的決議,並於4月20日送達勞動部,要求勞動部在兩個月內修正該命令,否則該修正命令自動失效。但對此爭議,勞動部仍一再聲稱:「法定工時由『每2周84小時』縮減為『每周40小時』…雖然國定假日刪減7天,但由於勞工增加13天休息日,全年休假日仍增加6天。」4堅決不認為配套砍假將讓勞工權益有受損;5月20日新內閣上任後,勞動部仍計畫重新研擬「砍假」案,雖同意依據立院決議先讓「砍假」案暫時失效,但該砍假「配套」目前仍是行政當局的既定計畫(預訂搭配修改勞動基準法的「七休一」規定為「一例一休」,確保勞工「週休二日」後,仍要砍勞工七天假,以「讓勞工與公務員國定假日一致」),並未改變5

工時政策是一國勞動政策的核心,應有具體的實證資料作為政策研擬的基礎。但究竟105年1月1日起「縮短法定工時(每週2小時)」,對於我國實際工時的縮減效果為何?若再搭配「刪減國定假日七天」為配套,是否的確如官方所稱,「全年休假日仍增加6天」,仍能達到縮減實際工時的效果?或者反可能將使勞工的實際工時不減反增?而若搭配修改勞基法勞工「七休一」規定改為「一例一休」來配套「砍假」,是否就能達到降低勞工實際工時的成效?此為本研究報告嘗試回應之問題。

二、資料來源

本研究使用我國政府進行的兩項調查統計資料,包括(一)人力資源調查,以及(二)職類別薪資調查,使用其中關於「每週平均工作時數」與「每週平均工作日數」之數據歷史變遷,指出民國103年1月1日起至105年4月30日的就業者實際工時,並分析我國105年1月1日起「將勞工法定工時上限自『雙週84小時』下修為『單週40小時』」的縮減實際工時效果。除此之外,也將推估若配套搭配「刪減國定假日7天,自19天改為12天」,將造成的實際工時影響。

首先說明兩項資料來源的性質,分別如下:

(一)人力資源調查:

「人力資源調查」是由行政院主計處為辦理單位,每月進行之調查。其調查方式是採用「家戶」抽樣,填答對象包括本國籍個人填答,不含外籍工作者。其中對於「主要工作每週工時」的問項,是針對所有「就業者」6,以及包含「所有行業」。

該「主要工作每週工時」是以受訪者回答其主要工作的平均每週工時,故不因受訪月份的總日數(30日或31日)、該月國定假日日數的不同,而有明顯的變動。

該問項之每月統計資料,可自行政院主計處網站查詢或下載。目前可索取得到的最新資料為民國105年5月22日發佈的105年4月份月報。

該項資料為我國政府統計數據中,除「受僱員工薪資調查」之外,唯一以「每月」為調查頻率,對外公布涉及每月或每週工作時數之公開統計資料。

然之所以選擇使用「人力資源調查」而不採用「受僱員工薪資調查」,主要是基於「人力資源調查」有關就業者「主要工作每週工時」之數據性質,基本上不受大月小月、該月國定假日日數之影響,故合適用以分析實施「將勞工法定工時上限自『雙週84小時』下修為『單週40小時』」的影響,而不受國定假日是否刪減影響7。而關於國定假日刪減造成的影響,則再額外進行外加計數即可。

(二)職類別薪資調查

職業別薪資調查為勞動部所進行的調查,其調查對象為依我國行業標準分類,包含公民營事業場所單位;調查問題涵蓋:職類別受僱員工人數、職類別薪資、初任人員薪資給付情形、規定每週工作日數及時數等。調查方法則為採派員實地訪問調查為主,網際網路填報為輔。每年7月為調查資料時間。

對本研究而言,職類別薪資調查提供了受雇者之每週工作日數與每週工作時數,將能用以判斷受「法定工時下降2小時」為「單週40工時」的影響範圍。

勞動部至今公布之「職類別薪資調查」最新數據為103年7月,可至其網站查詢

三、資料分析

(一)就業者主要工作之每週工時變遷(民國103.1-民國105.4)

透過將行政院主計處「人力資源調查」月報之「就業者主要工作之行業與每週工作時數」數據下載並逐一合併,可取得表一與圖一關於「我國就業者主要工作之每週工作時數(民國103/1-105/4)」之時序數據。

其中,民國103年至104年,法定工時皆為雙週84小時(平均為單週42小時)。然而民國103年我國就業者(有酬工作者)主要工作之每週工作時數,於103年1月時為44.00小時,之後逐漸緩降,但又些許回升,於當年12月降為43.85小時,103年之年度每週平均工作時數為43.72小時。而104年同樣有緩降的趨勢,自104年1月為44.01小時,至104年12月降為43.53小時,103年之年度每週平均工作時數為43.65小時。綜合而言,我國就業者主要工作之每週工作時數有些緩降低之趨勢,此點與國際趨勢相同(雖我國降低速率較慢),但平均而言仍高於法定工時。

自民國105年1月1日起,我國法定工時上限自「雙週84工時」修改為「單週40工時」,等同每週法定工時下降2小時。然而,根據人力資源調查之官方統計數據顯示,我國就業者(有酬工作者)主要工作之每週工作時數於105年1月份仍為43.32小時,雖相較104年12月的43.53週工時略有下降,但僅下降0.21小時。而根據最新的數據,105年4月份為43.08小時,相較104年12月份下降了0.45小時。若計算105年1月至4月的週工時,可得出該4個月的平均週工時為43.15小時,相較104年12月份的週工時的確略有下降,但亦僅平均下降0.38小時。且按照103年至104年的實際工時數據可得知,週工時本有緩緩下降的趨勢,是故此一下降0.38小時除了有受法定工時縮減影響外,也包含本來實際工時自然下降的影響。換言之,若單獨計算法定工時縮減的影響,應低於0.38小時。

因此,105年1月1日起我國法定工時雖下降每週2小時,但其對就業者的實際工時影響卻只下降0.21~0.45小時(平均下降為0.38小時),遠遠不及於法定工時縮減所預期能降低的實際工時成效,例如勞動部原先所宣稱的,「法定工時由『每2周84小時』縮減為『每周40小時』…(等同)勞工增加13天休息日」8,等同原先政府預期能實際縮減週工時2小時,使勞工因此增加13天休息日(2小時*52週/8小時)。

表一、我國就業者主要工作之每週工作時數(民國103/1-105/4)9

資料來源:行政院主計處,〈人力資源調查統計-月報〉;作者自行製表

圖一、我國就業者主要工作之每週工作時數(民國103/1-105/4)

資料來源:行政院主計處,〈人力資源調查統計-月報〉;作者自行繪圖

為何「法定工時」下降(每週下降2小時)對「實際工時」下降的影響(每週平均下降0.38小時),效果如此有限?

主要原因在於,「法定工時」與「實際工時」本為兩者不同的概念,但政府在估算上卻將兩者混淆,誤以為「法定工時」的縮減將全數影響到「實際工時」的縮減。實際上,105年1月起因「法定工時」下降(自「雙週84小時」縮減為「單週40小時」)而將影響到實際工時的群體,僅為就業者中的一小部分。根據勞動部的103年度之「職類別薪資調查」資料顯示(參照以下表二、表三),我國勞工已有60.38%實施週休二日(每週工作5日),且有49.91%之勞工每週約定工時為40小時,3.92%之勞工每週約定工時低於40小時(另有7.59%的勞工未約定工時)。此一佔六成左右之勞工群體,因其週工時在40小時以下,原則上並不受「法定工時」下降為「單週40小時」而影響其實際的每週工作時數。換言之,法定工時自「雙週84小時」縮減為「單週40小時」,不過是合乎逾六成勞工實際的約定工時,其實際成效自然有限10

表二、我國勞工約定每週工作日數之類型比例

資料來源:勞動部,103年職類別薪資調查

表三、我國勞工約定每週工作時數之類型比例

資料來源:勞動部,103年職類別薪資調查

除此之外,約定工時在40工時以上的群體,約佔全體勞工38.58%。此一群體理論上將受法定工時自「雙週84小時」縮減為「單週40小時」影響,而將降低實際工時。然而現實上,基於我國勞動法規缺漏或法規落實效果的問題,導致實際工時下降的成效也受到打折。這些原因可能包括:

  1. 法定工時雖縮減,但基於勞工工會組織薄弱、勞動主管機關在工時監督與勞動檢查上成效不彰,導致勞工實際工時儘管仍維持超過單週40小時,實際上對雇主也不因此需要給付額外的加班費或工資,而沒有需要配合法定工時下降而縮減實際工時。
  2. 儘管雇主依法須給付加班費,但基於我國勞動主管機關解釋之加班費基數為「月薪除以240小時」,遠低於僱主須負擔勞工每小時工作的薪資成本(應為月薪加上社會保險費用,並除以正常工時約170小時);而加班費乘數依勞動基準法加班前2小時為1.33倍,第3~4小時為1.66倍,不似國際上一般加班即一律以1.5倍計算。綜合而言,雇主並不因勞工工作超過法定工時,而需要實際負擔明顯高於平時要求勞工出勤的每小時工作薪資成本。這導致儘管法定工時下降,雇主也仍有誘因傾向改要求勞工「加班」繼續工作,使得實際工作時數並未縮減。
  3. 適用勞基法第84-1條的「責任制」勞工,其約定工時得不受法定工時下降而影響。導致法定工時固然縮減,但該群體並不因此會縮短實際工時。

綜合前述可知,「法定工時」雖下降每週2小時,但因「單週40工時」已是我國約六成勞工的約定工時現狀,且現實中我國勞動法規存有缺漏與落實成效有限,導致實際工時的下降成效不彰,105年1月1日於實施法定工時下降至今,相較實施前(104年12月)實際工時僅下降0.21~0.45小時(平均下降為0.38小時),遠遠不及於法定工時縮減所預期能降低的實際工時成效。換言之,若我國的確希望進一步降低勞工實際工作時數,則除了需要再下修法定工時外,或者需要修改勞動法規(提高加班費計算基數與乘數)、限縮「責任制」勞工、有效落實勞動法規、與強化勞工集體協商能力等等,始有明顯降低我國勞工實際工作時數,以擺脫「台灣勞工工時世界第三高」之惡名的可能。

(二)若配套「勞工國定假日刪減七天」,可能造成的勞工實際工時影響為何?

如前所述,截至目前為止,我國行政當局仍計畫將刪減勞工7天國定假日,自勞動基準法施行細則原規定的19天,刪減為剩12天,來作為法定工時刪減的「配套」措施,以降低資方團體的反彈。

固然此案目前受立法院退回後,仍在重新決策過程當中。但究竟若刪減勞工7天國定假日,對勞工實際工時的影響可能為何?勞動部過去宣稱的「法定工時由『每2周84小時』縮減為『每周40小時』…雖然國定假日刪減7天,但由於勞工增加13天休息日,全年休假日仍增加6天。」11是否為真?

首先,勞工若遭刪減7天國定假日,其影響範圍和「法定工時降低每週2小時」不同。前者將會影響到所有的勞工因此而減少7天國定假日(除極少數願意維持19天國定假日的企業外),導致全體實質工作時數的增加;而後者則如前所述,僅有三成多的勞工受其影響,加上勞工法規存有缺漏與未必落實,導致實際工作時數的減少相當有限。

所以合理推估,若勞工國定假日自19天遭刪減為12天,將會使得全體勞工平均的週工時,從原本可以因國定假日每週平均休息2.92小時(19(天)*8(小時)/52(週)=2.92),降低為每週僅剩平均休息1.84小時(12(天)*8(小時)/52(週)=1.85)。換言之,若確實執行「刪減勞工國定假日7天」,則勞工將每週平均減少休息1.08小時(2.92-1.84)。也就是勞工實際的工作時數,將因此而每週平均增加1.08小時。

兩相對照,「法定工時下降每週2小時」對勞工實際工時的影響,僅為使其每週降低不到0.38小時。然而,若按照勞動部的規劃,「配套」刪減勞工國定假日7天,則會因此增加勞工每週實際工時1.08小時。結果反而會使勞工的實際工時增加0.7小時,「不減反增」,比當前的現況更加惡化。這樣的後果,遠非勞動部所聲稱的「全年休假日仍增加6天」(折算而言,即為聲稱此「配套」後勞工每週仍將減少實際工時0.92小時)。

(三)若修法將勞工「七休一」改為「一例一休」,再配套砍7天假,則勞工的實際工時影響為何?

新任勞動部長郭芳煜上任後,日前對刪減國定假日一案表示將「砍掉重練」。他指出:「這次記取教訓,重擬修法,希望符合勞工期待,在縮減工時後都能週休二日,且讓國定假日朝向全國一致。」換言之,新任勞動部的政策傾向是,勞工7天國定假日仍要刪減,但將會再「配套」將勞工的每週例假休假,從現行《勞動基準法》第36條的「勞工每七日中至少應有一日之休息,作為例假」,改為「勞工每七日中至少有兩日之休息,作為例假」(七休二);或者是官方更屬意的「勞工每七日中至少應有一日之休息,作為例假,每七日中另再有一日為休假」(一例一休)。差別在於,「例假」屬「必須休息」,否則違法;但「休假」則是可以經勞方同意後出勤加班,只需依法給付加班費用即可。

這一「配套」的原因在於,有部分輿論認為「法定工時下降2小時,改為單週40工時」的問題在於,沒有同時規定「七休二」或「一例一休」,使得在「七休一」的架構下,資方仍得安排勞工出勤每週6日,只要每週工作時數在40小時內(例如改為每日工作6小時40分,出勤每週6日),則連加班費用都不需要給付。換言之,儘管法定工時下降為單週40小時,但勞工依然無法「週休二日」,甚至還可能要被刪減勞工7天國定假日。是故有配套修法規定「七休二」或「一例一休」,才能讓勞工的確能「週休二日」,而使得刪減勞工7天國定假日不顯得如此剝削。

但問題是,若修法將勞工「七休一」改為「一例一休」,再配套砍7天假,則勞工的實際工時影響為何?

實際上,勞工的每週工作日從「七休一」改為「一例一休」(或「七休二」),的確應會減少勞工的每週實際工作「日數」。換言之,表二中「每週工作五日」的比例將會相應提升。然而,這一變更按理而言並不會改變勞工的每週工作「時數」。原因在於,在現行法定工時已降為單週40工時的情況下,若雇主仍要求勞工每週出勤超過5日,則將使得其單日工作時數需要低於8小時,否則將會產生加班費的負擔。是故,「七休一」改為「一例一休」(或「七休二」)只會鼓勵僱主要求勞工出勤每週5日,但並不會使得其減少勞工的每週實際工作「時數」,而將仍以單週40工時為依歸。舉例來說,現行要求勞工每天出勤6小時40分鐘,每週出勤6天,共每週40小時的雇主,將會在修法「七休一」改為「一例一休」後,傾向讓勞工每天出勤8小時,每週出勤5天,但每週仍為40小時。甚至如果在每週僅關店1日甚至不關店的產業,雇主也仍可能透過要求勞工加班的方式,給付休假日的加班費,來要求勞工出勤每週6日。

總結而言,若修法將勞工「七休一」改為「一例一休」,可能降低勞工實際工作的「日數」,但不會影響其「時數」。如果官方想以此為理由,合理化「配套」刪減勞工7天國定假日,則結果將如前述(二)的狀況相同,勞工實際工作時數反而不減反增,達每週0.7小時以上,儘管每週可能都可以「週休二日」。

四、政策建議與小結

自今年(2016)年1月1日起,台灣勞工法定工時縮減了2小時(自「雙週84小時」下降為「單週40小時」),但實際的成效為何?台灣勞工足以擺脫工時「世界第三高」的過勞命運了嗎?

本研究透過分析行政院主計處「人力資源調查」公佈之就業者主要工作之工時數據,指出:我國勞工「法定工時」雖下降每週2小時,但勞工的「實際工時」卻只下降每週0.21~0.45小時(至今平均下降每週0.38小時),遠不及原期望達成的縮短實際工時效果。台灣勞工「過勞」的命運,仍難以擺脫。

除此之外,若按照勞動部依然預訂為縮短法定工時「配套」的「刪減勞工七天國定假日」,自過去的19天勞工國定假日減為12天,則勞工的實際工時將平均每週增加1.08小時([19-12]*8/52)。相較於法定工時下降導致實際工時平均減少每週0.38小時,如此「配套」將導致勞工的實際工時「不減反增」(恐每週增加0.7小時)。儘管再搭配修法落實「週休二日」或「一例一休」,也只可能會減少勞工的每週實際工作「日數」,而無法改變「時數」。換言之,若以此來「配套」刪減勞工7天國定假日,其導致的負面效果仍將存在。

因此,本研究提出以下政策呼籲:

  1. 法定工時僅降低至「單週40小時」,不過是合乎台灣六成以上勞工的現狀,而沒有對其降低實際工時的效果。應逐年繼續檢討,透過降低法定工時達到實際減少台灣勞工實際工時的效果。

  2. 修改法定加班費的基數與乘數。基數應以「勞工月薪除以平均每月實際工作時間」計算,乘數應增加為1.5倍以上。使雇主要求勞工加班時必須明顯負擔比平時要求勞工出勤所要支出的每小時工作單位成本,才可能達到抑制效果,進而降低台灣勞工的實際工作時數。

  3. 落實勞工法定加班費,使工作時數超過法定工時者,其僱主都實際必須負擔加班費用。

  4. 廢除勞基法第84-1條,使「責任制」不再遭受濫用。

  5. 不以「法定工時降低2小時」或勞工每週「七休一」改為「一例一休」為藉口,「配套」刪減勞工7天國定假日。並儘速督促各事業單位修改行事曆,確保勞工的確19日國定假日皆得放假。如欲促成勞工與公教人員「國定假日一致化」,則應是提升公教人員之國定假日為19日,而非砍勞工之國定假日。

  6. 強化台灣勞工之集體協商能力,大幅修改產業工會之團體協商資格門檻,並且當其擁有成立企業工會資格時(單一企業工會會員超過30日),若該企業無企業工會,則該產業工會取得企業工會之法定各類權能。

  • 1. 修正的勞動基準法第30條第1項規定:「勞工每日正常工時不得超過八小時、每二週工作總時數不得超過八十四小時」,修正後為:「勞工正常工作時間,每日不得超過八小時,每週不得超過四十小時。」並明定於民國105年1月1日起施行。
  • 2. 根據台灣官方統計,台灣勞工工時與全世界主要國家相較中,已排名第三高。台灣勞工2013年平均每年工時高達2,141小時,僅次於墨西哥、哥斯大黎加。這數字遠較OECD國家平均每年工時1770小時高上許多;連鄰近經常傳出「過勞」問題的日本,其勞工平均年工時也才1,729小時,台灣卻足足多上412小時。
  • 3. 修正前的勞動基準法施行細則第23條規定:「本法第三十七條規定應放假之紀念日如左:一、中華民國開國紀念日 (1月1日) 。二、和平紀念日 (2月28日) 。三、革命先烈紀念日 (3月29日) 。四、孔子誕辰紀念日 (9月28日) 。五、國慶日 (10月10日) 。六、先總統  蔣公誕辰紀念日 (10月31日) 。七、國父誕辰紀念日 (11月12日) 。八、行憲紀念日 (12月25日) 。
    本法第三十七條所稱勞動節日,係指五月一日勞動節。
    本法第三十七條所稱其他由中央主管機關規定應放假之日如左:一、中華民國開國紀念日之翌日 (元月二日) 。二、春節 (農曆正月初一至初三) 。三、婦女節、兒童節合併假日 (民族掃墓節前一日) 。四、民族掃墓節 (農曆清明節為準) 。五、端午節 (農曆五月五日) 。六、中秋節 (農曆八月十五日) 。七、農曆除夕。八、台灣光復節 (十月二十五日) 。九、其他經中央主管機關指定者。」
    修正後為:「本法第三十七條所定紀念日如下:一、中華民國開國紀念日:一月一日。二、和平紀念日:二月二十八日。三、國慶日:十月十日。
    本法第三十七條所稱勞動節日,指五月一日勞動節。
    本法第三十七條所定其他由中央主管機關規定應放假之日如下:一、春節:農曆一月一日至一月三日。二、兒童節:四月四日。兒童節與民族掃墓節同一日時,於前一日放假。但逢星期四時,於後一日放假。三、民族掃墓節:定於清明日。四、端午節:農曆五月五日。五、中秋節:農曆八月十五日。六、農曆除夕:農曆十二月之末日。七、其他經中央主管機關指定者。」
  • 4. 風傳媒,〈周休二日元旦上路 勞工全年休假日增6天〉(2015/12/9)。
  • 5. 自由時報,〈七天國假案,勞動部長決定砍掉重練〉(2016/5/24)。另可參考勞動部新聞稿(2016/5/25)〈有關推動週休二日修法及調整基本工資時薪計算公式等議題, 勞動部與經濟部會商達成共識。〉其中指出:「為落實勞工週休2日,政府將規範每週法定正常工時40小時,每7日中必須有2天休息(1日為例假、1日為休息日),休息日出勤工資加倍發給;至國定假日則依內政部統一規定為全國一致,以解決當前勞工國定假日19日與公務員國定假日11日差異之爭議。」
  • 6. 該調查對「就業者」之定義:「指在資料標準週內年滿 15 歲從事有酬工作者,或從事 15小時以上之無酬家屬工作者。」
  • 7. 「人力資源調查」有關「每週工時」的受訪者於國定假日較多的月份,如一月、二月遭逢春節時對於的回答,並不會減少其回答之平均每週工時之現象,可得知受訪者普遍而言是以「正常出勤的一週(無遇到國定假日)」為考察對象,回答其平均每週工作時數。故該數據使用上,得排除掉是否有遭逢國定假日對每週工時的影響。
  • 8. 風傳媒,〈周休二日元旦上路 勞工全年休假日增6天〉(2015/12/9)。
  • 9. 為反應受僱者的工時變遷,資料選取上不含「無酬家屬工作者」。另,103/6的數值較其他月份明顯偏低。基於考察該月份並無大幅減少工作機會或時數的原因,該工時大幅偏低很可能是調查填答上的缺失或誤差所造成,故不納入繪圖或本次統計分析。
  • 10. 實際上,勞動部在他份的政策評估中,也清楚了解到,能因縮短法定工時的勞工,大約只佔全體的四成(340萬人),而並非全數。可見:勞動部,〈政府保障勞工權益之重要施政成果〉,發表於行政院3456次會議,頁7。
  • 11. 風傳媒,〈周休二日元旦上路 勞工全年休假日增6天〉(2015/12/9)。
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