邱羽凡:職業工會罷工,德國早有先例

2018/08/07

「職業工會發動罷工,是否合法?」此一爭議自2016年6月間桃園市空服員職業工會發動罷工開始,即一直延燒至今,近日(2018年8月間)桃園市機師工會針對中華航空公司與長榮航空公司發動罷工投票,再度激化了此一問題之論辯。根據勞動部統計,我國工會組織至2017年9月底仍然以職業工會為主軸,全國有75.1%的工會組織為職業工會,然而,占我國工會數量最多的職業工會,在新勞動三法施行前(2011年5月1日)的數十年間,未曾進行過罷工等爭議行為,職業工會在罷工行動中長期缺席的現象,也讓應排除職業工會進行罷工的爭議顯得理所當然,究竟職業工會依《勞資爭議處理法》發動罷工,是否合法?

職業工會適用《勞資爭議處理法》第54條第1項之理由

我國《工會法》第6條將工會組織分為企業工會、職業工會與產業工會三種類型,立法者在勞動三法(《工會法》、《勞資爭議處理法》、《團體協約法》)中規範工會之權利與義務,且在部分規範上區別三種工會組織之權利(立法規範之例如下表),例如下表一中針對《工會法》中會務假之規範,僅企業工會有法定會務假,職業工會與產業工會之會務假應與雇主約定;又,《團體協約法》規定企業工會、職業工會與產業工會均有團體協約之協商資格,但三種工會組織有不同協商要件限制。

由此可知,若立法者若有意限制某一類型之工會的勞動三權,在法規中即會有明確的差別規範。然而,立法者在「罷工」或「罷工程序」事項上,於《勞資爭議處理法》第54條第1項規定:「工會非經會員以直接、無記名投票且經全體過半數同意,不得宣告罷工及設置糾察線。」此處僅規範「工會」,但未如《工會法》或《團體協約法》特別指明企業工會、職業工會或產業工會,故由文義可推知,立法者選擇不區別工會組織的立法方式,對於企業工會、職業工會與產業工會為相同保障與限制,未有排除職業工會之特別規範,故可推知職業工會亦有《勞資爭議處理法》中有關罷工規定之適用,得於符合法律要件下宣告罷工。

表一:我國勞動三法對於企業工會、職業工會與產業工會保障之區別

 

企業工會

產業工會

職業工會

備註

會務假(工會法第36條第2項)

企業工會與雇主間無前項之約定者,其理事長得以半日或全日,其他理事或監事得於每月五十小時之範圍內,請公假辦理會務

工會法未明文保障

工會法未明文保障

工會法之保障企業工會之會務假

團體協約協商資格(團體協約法第6條第3項)

依前項所定有協商資格之勞方,指下列工會:一、企業工會。

依前項所定有協商資格之勞方,指下列工會:二、會員受僱於協商他方之人數,逾其所僱用勞工人數二分之一之產業工會。

依前項所定有協商資格之勞方,指下列工會:三、會員受僱於協商他方之人數,逾其所僱用具同類職業技能勞工人數二分之一之職業工會 

團體協約法對於不同工會組織之工會協商權,有不同限制

罷工權(勞資爭議處理法第54條第1項)

工會非經會員以直接、無記名投票且經全體過半數同意,不得宣告罷工及設置糾察線。

工會非經會員以直接、無記名投票且經全體過半數同意,不得宣告罷工及設置糾察線。

工會非經會員以直接、無記名投票且經全體過半數同意,不得宣告罷工及設置糾察線。

勞資爭議處理法對於所有工會之罷工權無差別規定,平等保障三種類型之工會。

另外可以注意的是,勞動三法中有明文列出不得罷工之人員,《勞資爭議處理法》第54條第2項規定:「下列勞工,不得罷工:一、教師。二、國防部及其所屬機關(構)、學校之勞工。」另《工會法》第6條第2項規定,教師僅得加入職業工會,則合併觀察此二項規範,可知教師可以加入產業工會與職業工會,但不得罷工,則若立法者有禁止或排除職業工會行使罷工之意,則又何必多此一舉再禁止加入職業工會之教師罷工?換言之,職業工會在我國勞動三法的規範本得行使罷工權,僅有「教師職業工會」受到排除。

事實上,罷工權不論在國際公約或其他先進資本主義國家的法制中,都是最首要受到保障的爭議手段,罷工權為集體勞動權中至為核心的權利,因工會欠缺罷工權將無法對雇主有效的壓力,縱使進行罷工行為亦無法脫離集體行乞(kollektives Betteln)的命運!因此,除非有重大理由否則不可能任意剝奪工會與勞工的罷工權,《勞資爭議處理法》明文限制教師不得罷工已倍受各界批評,更何況在未有立法之下引導為職業工會不得罷工的解釋,更是完全悖離集體勞動權保障所有工會與勞工的基本原則。

機師工會今日宣布取得罷工權。(攝影:王顥中)

德國空服員、機師、火車司機員、醫師職業工會罷工之案例

職業工會、產業工會與企業工會僅是勞工依其利益所選擇的組織模式,並沒有任何法理支持組織模式不同,而應禁止某一類工會組織(職業工會)不得罷工的結論。事實上,跨企業之產、職業工會的組織傳統在德國早已行之有年,2000年之後更漸漸興起以職業工會發動罷工的新工運走向,近年來德國多起重大罷工事件多是由全國性的職業工會所發動,例如德國火車司機員早於1867年即已成立德國司機員協會,後來更名為德國火車司機員職業工會(GDL),德國醫療業的馬堡聯盟醫師職業工會(Marburger Bund)與航空業中的機師職業工會(VC)則分別於1947年與1969年成立, 1992年有空服員職業工會(UFO),2004年有航管安全職業工會(GdF)等職業工會紛紛成立(參下表二)。

表二:德國職業工會組織

工會組織

組織之職業別

成立時間

第一次簽訂團協

工會會員人數/

工會組織率

火車司機員職業工會

鐵道業之司機員、運務人員與餐車人員

1867年

2007年

33,603人/60%(迄2010年)

機師職業工會

航空業之飛機機師

1969年

2001年

8,200人/80-90%(迄2009年)

空服員職業工會

空勤業之空服員

1992年

2002年

8,739人/40-50%(迄2008年)

航管安全職業工會

空勤業之航管人員

2004年

2004年

2,650人/860%(迄2010年)

馬堡聯盟醫師職業工會

醫院之醫師

1947年

2006年

1,103,05人/70%(迄2012年)

德國職業工會雖然與我國相同,均為結合相關職業技能的工作者的組織,但德國職業工會的特點在於其多由具有相當之專門職業技術的職業勞工組織而成,如上述的機師、醫師、空服員或火車司機員,而且德國職業工會組織率向來甚高,在德國平均工會組織率僅為15%(2014年)時,德國機師職業工會的組織率已高達80-90%,空服員職業工會之工會組織率亦有40-50%。這些職業勞工因具有相當的職業技術,通常在事業單位占據關鍵性的職務,在罷工中可以發揮強大的壓力,以快速癱瘓雇主的生產運作,此為一般非技術性勞工所無的優勢之一;另一方面,由於這類職業勞工的工作專業性較高,人數原本較少,職業工會一旦發動罷工,雇主在勞動市場上難以輕易找到替代人力,罷工的效力可以有效發揮,此為專門職業技術勞工所具有的優勢之二。

上述的德國各職業工會在具有相當的實力下,也持續發動罷工與團體協商,自2001年以來也都成功簽訂團體協約,這不但證明了以職業別進行組織的工會並無不能罷工的問題,更證明了職業工會組織的特性,反而更加發揮其罷工實力,對於雇主有強大的殺傷力,不似企業工會受制於單一雇主而經常有遭到報復的危險、亦不似產業工會組織不同職種的員工而經常有難以凝聚團結力的問題。

代辦勞、健保職業工會與《工會法》不相容之問題

近年來,我國各職業勞工紛紛組織職業工會,但德國職業工會與我國不同的是,德國職業工會多由原本的職業團體轉型而來,工會會員多集中於具有專門職業技術的從屬性勞工上,因此工會而能發展出單一會員結構,讓工會具有談判團體協約與發動罷工的能力。然而,由於我國職業工會長期以來在運作上以辦理勞健保、會員婚喪補助慰問、勞工教育等活動為主,而且傳統職業工會為了協助自營作業者與無固定雇主的勞工辦理勞健保而招收其為會員,讓職業工會的會員散處於各小型事業單位,沒有一個明確的雇主可作為工會協商談判的對象,所以在事實上層面上當然不可能進行罷工。

雖然《勞工保險條例》與《全民健保法》允許無固定雇主的勞工或自營作業者加入職業工會,不過,我國《工會法》規範職業工會為「結合相關職業技能之勞工」的組織,《勞工保險條例》等規範不能取代《工會法》作為規範工會會員資格要件的標準,因此若職業工會於章程中明訂僅招收無固定雇主之勞工或自營作業者、排除相關職業的企業勞工時,這類的章程規範即有違法的問題。

簡言之,專營勞、健保的職業工會排除具固定雇主之勞工入會的行為,顯有悖《工會法》促進勞工團結的意旨,應該由主管機關得依《工會法》第43條第1項予以處理:「工會有違反法令或章程者,主管機關得予以警告或令其限期改善。必要時,並得於限期改善前,令其停止業務之一部或全部。」亦即對於不符合《工會法》規範,逕以工會章程排除具固定雇主之勞工入會者要求改善,而不是捨本逐末要求合法組織的職業工會不得行使罷工權,始能讓職業工會回歸以「結合相關職業技能之勞工」的組織原點,以符立法旨趣。

職業工會進行罷工投票,有何限制?

職業工會本質上沒有不能罷工的問題,已如上述,則進一步的問題是職業工會應如何適用《勞資爭議處理法》第54條第1項關於罷工投票的規定。《勞資爭議處理法》第54條第1項規定:「工會非經會員以直接、無記名投票且經全體過半數同意,不得宣告罷工及設置糾察線。」該規定一體適用於企業工會、產業工會以及職業工會,立法者並未按工會類別為不同規範、或是針對職業工會為特別限制,所以職業工會欲宣告罷工亦應先循此一程序,但因職業工會為不同企業工會之跨廠場、跨企業之組織,其如何適用上開程序,需進一步釐清。

在2016年桃園市空服員職業工會針對華航所舉辦的罷工投票中,質疑的聲音為:「桃園市空服員職業工會發動罷工的主體是『華航的空服員』,卻令華航以外的長榮、復興等其他國籍航空的空服員一起參與投票決定華航空服員是否可以罷工?罷工團體的正當性及合理性顯有疑義。」在2018年8月間桃市機師職業工會罷工投票中社會也有產生類似的質疑。由於職業工會為跨企業之工會,桃園市空服員職業工會若已招募有長榮航空、遠東航空、復興航空等航空公司之空服員為會員,當工會要針對其中某一航空公司為罷工,《勞資爭議處理法》第54條第1項規範的「全體過半數同意」,應以何群體為母數計算「全體」?

此一問題應先回到罷工投票之目的,罷工投票程序之目的既然在於實現工會的內部民主,以及會員表達參與罷工暨其爭議意願的自由,藉由罷工投票表達是否願意停止提供勞務以對雇主施壓,同時承擔爭議期間喪失工資請求權,依此目的,應僅有為罷工範圍所及的工會會員始有投票權,以符民主原則之要求,而不包括非罷工範圍中的工會會員、亦不包括罷工範圍中的非工會會員。簡言之,罷工投票程序既然是為了保障工會會員有機會表達對於罷工的意見,就應該以有參與罷工權能之會員為對象,如果跨企業組織的職業工會只針對某一特定企業進行罷工時,應認為僅有具有罷工資格之會員始得參與罷工投票,例如桃園市空服員職業工會組織多間航空公司的空服員,但工會只針對中華航空公司發動罷工時,應限制只有中華航空公司中的空服員會員得參與罷工投票,因受僱於其他公司的空服員會員縱使有意願支持罷工,但是因為未受僱於中華航空公司而根本「無工可罷」,自不能要求或容許中華航空公司以外的會員參與罷工投票。

結論上,罷工投票中的「全體過半數同意」,應以受僱於爭議範圍中的工會會員總數為「全體」,而不是工會組織範圍中的所有工會會員為「全體」,也就是被罷工之事業單位中具有工會會員身分員工。如下圖一所示,當甲市司機員職業工會欲針對C公司罷工時,辦理罷工投票時應以C公司中具工會會員身分之員工為範圍,A、B與D公司中的甲市司機員職業工會會員,不具有罷工投票的資格:

再換個情形討論,若甲市司機員職業工會想要針對A、B、C與D公司都罷工,但對於四間公司之有不同的罷工訴求,例如想要與A、B、C與D公司各自訂A、B、C與D公司團體協約,那工會就應讓四間公司中的工會會員分別進行罷工投票,決定是否對於自己的雇主進行罷工,以確保罷工為會員意志的展現暨與工會民主之貫徹,因此並不會產生非罷工範圍之員工,決定被罷工事業單位是否通過罷工投票的問題,《勞資爭議處理法》第54條第1項在跨企業工會組織上並無不能適用之問題。若未來跨企業之產、職業工會欲以整個產、職業之勞動條件為協商對象,且雇主亦組織起雇主團體與工會進行跨企業的協商時,則「全體過半數同意」的「全體」就應至少以整個罷工範圍中的工會會員為範圍,不過,此將導致罷工投票的範圍極為廣泛,參酌德國實務上之經驗,此時應容許工會依據章程或罷工守則規範,自行訂立罷工投票的範圍,例如進行部分罷工(Teilstreik)時則限於罷工範圍中的會員有投票權,以免因過於嚴荷之罷工投票規定導致工會在現實上無法進行罷工。

結論

我國《勞資爭議處理法》對於企業、產業與職業工會之罷工權為平等保障,職業工會與企業工會與及職業工會同樣得主張罷工權,然因職業工會長期以來侷限於勞健保業務之承辦,誤導產生職業工會不得罷工的社會輿論,加上我國長期以來只允許廠場工會的組織,跨廠場的產、職工會組織在2011年實施新勞動三法前在我國幾乎不存在,因此在產、職工會興起後,多有以「外部工會」此不友善的名稱來稱之。其實資本主義先進國家多是以產業工會為工會主軸,近年來職業工會在德國亦屬相當活躍,德國聯邦勞動法院更直接指出,工會應為具有獨立性的組織,不受國家與雇主的控制,所以原則上不承認企業工會的工會地位,因為當工會以單一企業為組織範圍時,工會會員的身分將受到該企業主人事權的掌控而喪失獨立性,我國的企業工會或廠場工會反而是工會運動應漸漸淘汰的組織類型。反之,職業工會以聯合跨企業、跨廠場同一職業之勞工為組織範圍,不似企業工會屬於單一企業組織而直接處於雇主之壓力下,易遭雇主支配介入而難以維持工會相對於雇主之獨立性,故實應支持產、職業工會組織的發展,不再以外部工會的定位看待之,在法理上與政策上更無禁止職業工會罷工之理由,近年來數職業工會罷工事件即是例證,也值得吾人繼續觀察我國職業工會發展。

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