【研究報告】蔡政府二修《勞基法》對工時的影響

2018/11/10

一、前言

近年來,「過勞」可以說是成了台灣勞工的代名詞。根據勞保局的勞工保險給付統計,台灣每4.8天就有勞工因過勞而領取勞保給付。超時工作更是直接反映在年總工時的數字上,台灣年總工時與全球近40個主要國家相比一直是名列前茅,高居前四名內,與OECD國家平均工時相差達269-370小時(見表一)。

在「終結過勞」的社會期待下,立法院終於在施行「雙周84小時」的十五年後,於2015年5月三讀通過修改《勞基法》第30條第1項,下修法定工時上限為「單周40小時」,並於2016年元旦起實施。然而,在縮減法定工時上限的同時,勞動部卻又於2015年12月公告修正《勞動基準法施行細則》第23條,將原來的19天勞工國定假日刪去7天,引發勞工團體的抗議。在勞團的動員施壓之下,立法院在2016年4月8日做出對「砍假命令」不予備查的決議,命令將於兩個月的期限內失效。

但是,將「縮短勞工的年總工時」擺放為其首要勞工政見的蔡英文政府1,在上任之後卻重新研議「砍假案」,並同時端出「一例一休」,聲稱是能夠保障勞工權益的「配套」。所謂以一例一休交換砍七天假,在當時引起許多批評,例如「一例一休不等於週休二日」,2]且「已有六成以上的勞工實施週休二日制」,這表示一例一休對整體勞工的效益有限,但是砍假則必然造成工時的增加3。儘管勞工、青年、學者等各界對砍七天假強烈反彈,蔡英文政府仍執意推行,聲稱已釋出更多可以彌補砍假的利多,包括「特休假增加」、「提高休息日加班費基準」等,最終於2016年12月6日三讀通過《勞基法》修正案,2017年1月1日起實施。

然而,本來為了刪減七天假而呼籲政府盡快通過修法的工商團體4,在《勞基法》新制上路後,又轉而疾呼「一例一休」缺乏彈性,需要修改《勞基法》5。民進黨政府也回應了資方團體的壓力,端出第二次修正《勞基法》的草案,不僅將休息日加班費基準下修為「核實計算」,其他還包括「鬆綁七休一」、「放寬單月加班工時上限」、「特休假遞延」、「輪班間隔縮短為8小時」等。雖然此次《勞基法》修法同樣招致廣泛的社會反對與輿論批評,民進黨政府還是以執政黨優勢,在2018年1月10日強行通過了第二次《勞基法》修法,甚至在最後一刻夾帶闖關「加班費1:1換取補休」的第32條之16,於同年3月1日正式實施。2015年至2018年的工時規範之變革,可參考表二的整理。

本研究報告嘗試回答:歷經蔡英文政府兩次的《勞基法》修法,對於勞工工時的影響為何?根據薪資與生產力統計年報,2017年的年總工時為2035.2小時,比起第一次修法前的年總工時2034小時要高,顯然蔡英文政府的「縮短勞工的年總工時」政見,已經落空了。為什麼2017年的年總工時比2016年高?修法過程中被提出來討論的各種工時政策,哪些是真正能夠縮短工時的、哪些則是成效有限?甚至,哪些政策將加劇勞工的過勞狀況?由於2018年仍未結束,3月1日上路的第二次《勞基法》修法所造成的效應尚待後續觀察,本研究將著重於蔡英文政府第一次《勞基法》修法對工時造成的影響,並在最後針對第二次修法提出初步的觀察結果。

二、資料來源

本研究中之每月平均工時資料,主要取自行政院主計總處之〈薪資及生產力統計〉,其資料來源為主計總處按月辦理之「受僱員工薪資調查」。該調查以臺灣地區工業及服務業之公、民營廠商為對象,採抽樣調查方式辦理,總樣本數約10,500家,估計總家數抽出率約1.4%,人數涵蓋率約29%。主計總處向各廠商蒐集其僱用之受僱員工人數、薪資、工時等資料,再依「基準環比連鎖法」產生全體及各行業之統計結果。

特別休假之相關資料,則主要取自勞動部的〈勞工生活及就業狀況調查〉。調查對象為臺灣地區15歲以上參加勞工保險之本國勞工,預計回收有效樣本為4,000份。實施調查期間為每年6月至7月,調查項目包括勞工參加教育訓練情形、勞工工作環境的滿意情形、勞工目前工作狀況、勞工工作與生活平衡措施,以及勞工職涯規劃等。

三、研究結果

本研究將結果分為「第一次《勞基法》修法」以及「第二次《勞基法》修法」分別闡述:

(一)第一次《勞基法》修法

1. 「刪減七天假」是2017年年總工時較2016年高的主因

為什麼2017年的年總工時較2016年高呢?圖一呈現了近年來全年、1-8月,以及9-12月之平均月工時變化。之所以特別區分出1-8月和9-12月,是因為2016年4月立法院對「砍假命令」不予備查後,恢復的七天國定假日均集中在9-12月7,因此可以藉由這個區段的平均工時觀察2017年刪減七天假對於工時的影響。

從歷年來9-12月的工時變化,可以發現2015至2016年是近年來最大的工時降幅(總共下降40.4小時);相反地,2016至2017年則不降反升(總共上升11.6小時),進而使得2017年的全年工時較2016年高。會有工時大幅下降而後回升的現象,是因為恢復後的七天假集中在2016年年底施放、卻又在2017年時被刪減所致。因此,「刪減七天假」是2017年年總工時較2016年高的主因;反過來說,七天國定假日則可說是有效降低年總工時的政策工具。

2. 「一例一休」對於縮減工時成效有限

1-8月的工時變化排除了七天假的影響,則可以觀察2017年實施「一例一休」對於工時的效應。圖一顯示,2016至2017年的1-8月平均月工時僅下降1.4小時,幅度甚至比近年每年下降的平均值1.7小時還低。也就是說,「一例一休」對於縮減工時的成效有限。

69%的勞工實施週休二日8,也就是說,「一例一休」政策僅會影響31%的勞工。第二,儘管在第一次《勞基法》修法的爭議過程中,社會壓力促使政府提高休息日的加班費基準,並且加入「做一算四、做四算八」的機制;然而事實上,最終的休息日加班費基準與過去函釋的規定無異,難以達到「以價制量」的效果9。甚至,第二次《勞基法》修法又將「做一算四、做四算八」修為「核實計算」,加上放寬「七休一」、最後還夾帶通過了「加班1:1換取補休」,使得一例一休更加形同虛設。第三,就算一例一休的確降低了部分勞工實際工作的「日數」,雇主仍可以藉由工作「時數」的調整,將工作時數集中在五天,使得工作時數並未因此下降。

3. 特休假日數在修法後並未顯著增加、休不到特休的問題仍存在

在社會大眾「拒砍七天假」的呼聲下,蔡英文政府的回應方式是「提高特休日數」,現在則可以來檢視第一次《勞基法》修法完成之後,對於整體勞工的特休假日數之影響。

表三顯示,修法前(2016年)的特休假平均天數為12.9日;相較之下,修法後(2017年)的特休假平均天數為13.0日,僅增加了0.1日。由此可見,第一次《勞基法》修法所增加的特休假日數對於整體勞工而言非常有限,更不可能如蔡英文政府當初所聲稱的,能夠彌補砍七天假的損失。

 

事實上,修法過後的特休假日數,仍然比其他國家要少許多。儘管蔡英文政府在第一次修法中主打「增加資淺勞工的特休假日數」,然而若以OECD國家來比較,對於年資滿一年的勞工而言,台灣的法定特休假日(7日)數僅比美國(0日)和墨西哥(6日)要多;相較之下,鄰近國家如日本、南韓都分別有10天、15天。多數OECD國家的特休假日數更達到20天以上,顯示台灣的特休假日數仍有很大的進步空間(見圖二)。

本研究認為,這跟台灣的特休假制度仍未脫離「年功制」想像有關。不同於歐洲多數國家的特休假天數與年資無關、資淺勞工便享有20天以上的特休,台灣的特休假規定預設了勞工將在同一個企業穩定而長期地留任,使得留任愈久的勞工享有的特休假愈多。然而,這樣的想像顯然不符合當前不穩定、非典型就業氾濫的勞動現實。從表三看來,工作總平均年資和目前工作平均年資都有一段不小的差距。表四則顯示了「服務及銷售工作人員」的特休假日數最低,僅9.9日,可見「年功制」的特休制度對處在未能久任的勞動環境的勞工而言,是極度不公平的。

除了法定特休假日數太少以外,勞工是否能夠如實休到假,更是一個問題。根據2017年的《勞工生活及就業狀況調查》,平均13.0日的特休假天數,實際上只使用了9.5日,利用率73.5%。若各職業別來看,以「基層技術工及勞力工」和「服務及銷售工作人員」的特休假利用率最低,分別為64.2%和64.9%。因此,如何大幅提高勞工的特休假、改變「年功制」的預設,並且確保勞工一定休得到,例如仿效日本設定「強制休假條款」,或者是加強勞檢等等10, 是蔡英文政府在《勞基法》修法中懸而未決的問題。

(二)第二次《勞基法》修法

由於2018年仍未結束,第二次《勞基法》修法所造成的效應尚待後續長期追蹤。目前主計總處的最新資料為2018年8月,在此以1-8月同期的官方統計展開初步觀察。

1. 2018年1-8月平均月工時比2017年同期高,年總工時恐將再上升

圖三呈現了2013-2018年1-8月的平均月工時,可以發現2018年1-8月的平均月工時為168.44小時,比2017年同期的168.35小時要高。由此可見,第二次《勞基法》修法的「休息日加班費核實計算」、「放寬單月加班工時上限」、「鬆綁七休一」、「加班費1:1換取補休」等措施,確實造成了工時上揚的效應。

由於9-12月同樣也少了七天假,可以預期2018年9-12月的工時將同2017年的狀況一樣居高不下,使得2018年的年總工時高於2016年。此外,2018年1-8月的工時又高於2017年,表示2018年的年總工時很可能又比2017年要高,造成連續兩年工時都上升的現象。

四、政策建議與總結

在台灣的高工時在世界上名列前茅的情況下,「終結過勞」成了社會普遍的呼求,「年總工時要下降」也成了蔡英文政府當時競選總統時響亮的政見。然而,由官方數據〈薪資及生產力統計〉和〈勞工生活及就業狀況調查〉看來,在蔡英文政府上任之後,歷經的兩次《勞基法》修法,不僅違背了其當初的政見,年總工時更是不減反增。

第一次的修法中,蔡英文政府端出「一例一休」和「增加特休假日數」等措施,聲稱乃是「刪減七天假」的配套。但是,本研究發現,第一次修法中的「一例一休」對於縮減工時成效有限;「特休假日數」則是增加得不夠多,且修法過程中並未解決休不到、休不完的問題。被蔡英文政府刪減的七天假,反而才是可以有效降低年總工時的政策工具。

第二次修法,則讓蔡英文政府的「週休二日」政策完全宣告破產。不僅將休息日加班費計算倒退修改為「核實計算」,更直接鬆綁七休一、甚至允許休息日加班費換取補休。加上放寬單月加班工時上限等「彈性」措施,從目前的官方數據看來,2018年1-8月的平均月工時已高於2017年,在年底已無七天假施放的情況下,很可能造成2016年後總工時連年攀升。

因此,本研究提出以下幾個政策建議:

  1. 恢復「七天國定假日」:七天假在本研究的分析中被證實是有效降低年總工時的政策工具,應當恢復勞工國定假日為19天。
  2. 落實「週休二日」:廢除第二次《勞基法》修法中「鬆綁七休一」、「加班1:1換取補休」等規定。並且重新檢討如何落實「週休二日」,例如大幅提高休息日加班費基準,確保以價制量等措施。
  3. 增加特休假、確保休得到:改變目前特休假「年功制」設計,大幅提高勞工的特休假天數。並且,確保勞工一定休得到,例如設定「強制休假」條款,或者是加強勞檢。
  4. 縮減過長的加班時間:廢除第二次《勞基法》修法「放寬單月加班工時上限」之規定。
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