美國制裁委內瑞拉是怎麼回事?
為何對主流媒體來說這麼難理解?

2019/02/09
CEPR國際計畫實習生
譯者: 

【譯按】委內瑞拉政變危機持續延燒,繼1月23日美國承認反對派瓜伊多(Juan Guaidó)為委國總統,川普政府在五天後宣布經濟制裁,企圖逼使現任總統馬杜羅交出權力。

儘管西方主流媒體普遍憂心這波制裁將帶來委國人民的苦難,但如同本文作者批評的,鮮有主流報導提到川普政府自2017年便開始實施制裁,長期重創委國經濟。本文作者更指出,川普承認反對派政府的作法,就是實質上的石油禁運,將使委國人民處境雪上加霜──而這一切行動的目的,正如美國國家安全顧問波頓公開說的,為的無非是石油和商業利益。

本文原於2月4日刊登在"Center for Economic and Policy Research (CEPR)"。

上週,美國正式對委內瑞拉國有的委內瑞拉石油公司(Petróleos de Venezuela, S.A., PDVSA)以及其美國分公司希特哥(CITGO)實施制裁,作為對委國卡拉卡斯當局施壓以促成政權更迭的一部份。美國國家安全顧問約翰‧波頓(John Bolton)估計,這些行動將影響約70億美元的資產,並將阻擋委內瑞拉政府明年110億美元的收入。國務院很快地補充道:「這些新的制裁並不會針對委內瑞拉無辜的人民......。」

但是它們當然會。根據《華爾街日報》的報導

這些制裁可能在委內瑞拉造成更嚴重的汽油短缺。受限於備用零件和原油的缺乏,國家煉油廠只能以其產能的一小部份來運作。根據國家石油工會領導人伊凡‧佛瑞帝(Ivan Freites)的說法,截至11月份為止,委內瑞拉僅生產其每天所消耗的19萬桶汽油的三分之一。

「很快地,這就要傷害到委內瑞拉的平凡老百姓們。」佛瑞帝說道。

同時,《紐約時報》提到

但是就在街道對面,一群排隊等候領取他們的養老金的老年人們擔心,川普政府的行動會進一步使他們的國家破產並加劇人道危機,導致許多人挨餓、生病,並且缺乏基本服務。

「美國無權來干預,」幾乎買不起血壓藥的59歲退休者奧拉‧拉莫斯(Aura Ramos)表示。「受影響的將是普通老百姓。」

拉丁美洲駐華盛頓辦公室(Washington Office on Latin America)發布了一則批評這些制裁的聲明,寫道:

然而,我們對於最近美國宣布的制裁可能加劇數百萬名委內瑞拉人承受的困頓和苦痛深感關注。委內瑞拉人已經面臨基本藥物和商品的普遍稀缺。委內瑞拉的石油出口是用來支付進口的主要硬通貨。沒有這項收入,顯然食物和藥物的進口就會遭到威脅。進一步,這會加速使鄰國備感壓力的移民和難民危機,讓超過三百萬名委內瑞拉移民和難民處於危險當中。

美國對委內瑞拉的制裁將對委內瑞拉人民產生負面影響似乎成了愈來愈被接受的基本事實,但是所有這些分析都錯過了兩個重點。首先,川普政府早在2017年就實施了廣泛的經濟制裁,而《華爾街日報》和《紐約時報》顯然沒有意識到這個事態發展。

同一篇《華爾街日報》的報導寫道:

…本周的制裁意味著幾乎占據委內瑞拉所有硬通貨收入的命脈產業首次成了目標。到目前為止,美國的制裁大多侷限在委內瑞拉政權中的人。

另一個例子為《紐約時報》更早幾天前的文章

自從上周在卡拉卡斯的權力鬥爭爆發,這項石油制裁相當於美國對馬杜羅(Maduro)先生採取的第一個懲罰措施,意圖讓馬杜羅先生的政府缺乏現金和外幣。委內瑞拉的石油產量早已因為管理不善與政策不良導致大幅下降,該國的經濟陷入了一團亂。

絕對不只有這些例子對這些制裁──以及它們對石油產業的影響──有所誤解。但是,要找到2017年制裁所造成影響的資訊並不是非常困難。委內瑞拉經濟學家法蘭西斯科‧羅德里奎茲(Francisco Rodríguez)去年就對此提供了一個很有用的分析──這甚至是用英文寫的

羅德里奎茲的基本故事是這樣的:石油產業對委內瑞拉政府而言至關重要;投資不足和油價的快速下跌造成收入大幅下降;而當油價開始上漲時,川普實施了制裁,使得任何的國際金融交易都變得極其困難且是潛在「有毒」(toxic)的。羅德里奎茲用底下這張委內瑞拉和哥倫比亞的石油產量圖,來解釋委內瑞拉和哥倫比亞石油產量如何以同樣的速率減少,直到川普在2017年8月實施金融禁運。接著,委內瑞拉的石油產量就一蹶不振了:

引人注目的是,委內瑞拉石油產量在趨勢上的第二次變化,發生在美國決定對委內瑞拉實施金融制裁的時間點。2017年8月25日發布的第13808號行政命令,禁止美國人提供委內瑞拉政府或是委內瑞拉石油公司新的融資。儘管該項命令容許少於90天的商業信貸,但它阻止了該國發行新債券或出售其擁有的先前發行的債券。

這項行政命令是讓與委內瑞拉的金融交易「有毒化」的廣泛過程的一部分。2017年中,愈來愈明顯的是決定跟委內瑞拉進行財務協議的機構,必須願意賠上高昂的聲譽和監管成本。這有一部分是委內瑞拉反對派的策略性決定的結果,對他們而言這是對馬杜羅政府增長的專制主義的回應。

問題不是只有媒體對於2017年的制裁以及其對石油產業的影響的明顯健忘而已。事實上,那些制裁造成的衝擊還要更大。正如我的同事馬克‧韋斯布羅特(Mark Weisbrot)先前的解釋,以及羅德里奎茲在前面附了連結的同一篇文章所指出的,制裁使得委內瑞拉政府幾乎無法採取必要措施來消除通貨膨脹或從大蕭條中復原。這些措施包括債務重組,以及建立一個正常與美元掛鉤的新的匯率制度(匯率基礎穩定政策)。

然而,事情還可能變得更糟。當美國在1月23日首次宣布承認胡安‧瓜伊多(Juan Guaidó)為委內瑞拉的總統後,這項決定贏得外交政策機構內部多數人的掌聲。似乎沒有人願意思考這個決定在實質上和經濟上意味著什麼。自從川普當選,加上他對委內瑞拉日益具威脅性的言論,人們普遍同意無論對委內瑞拉和美國來說,全面的石油禁運都是糟糕的。然而不知道為什麼,幾乎沒有人意識到美國正在透過承認瓜伊多,來達成實質上的石油禁運。我們再來看看羅德里奎茲──不管你接不接受,但他公開支持承認瓜伊多的決定──在1月28日,1也就是最近一次宣布的制裁的前一天,所寫下文字:

因此,透過授予瓜伊多合法獲取委內瑞拉石油收益的權力,承認瓜伊多政府的決定的效應等同於石油禁運下的雙邊貿易。因為這些決定由提供委內瑞拉近四分之三進口貨物的國家實施,可以預期將對該國產油和進口貨物的能力產生巨大影響。我們預期結果是在2019年,委內瑞拉的產油量將從每日640千桶下降到每日508千桶(下降55.7%),而非我們先前預期的每日1,070千桶。出口將跌至135億美元(其中123億美元來自石油),幾乎是我們先前預測的238億美元的一半。進口貨物將下降為70億美元,為40.3%的跌幅(我們預計一些人道主義援助的進入還有對所有債務償還的拖欠可以緩和這個趨勢)。委內瑞拉的經濟高度仰賴進口,經驗上進口和GDP成長有強烈的相關性。我們預期委內瑞拉的經濟將因為進一步的進口緊縮而縮水26.4%,而非我們本來估計的11.7%。

後果顯而易見。正式承認瓜伊多的決定將造成委內瑞拉人民巨大的經濟衝擊──不論是制裁、石油禁運,或是任何其他宣布的事項。川普政府成功地達成實質上的石油禁運,而無須承受因為赤裸裸實施禁運而招致的批評。然後在這周,川普政府宣布更廣泛的貿易制裁,才因為承認了一個平行政府而被凸顯出來;這些規定特別容許已經在委內瑞拉的美國石油公司,如雪佛龍(Chevron)和哈里伯頓(Halliburton)為例外

當然,很多人可能會爭辯,用這些苦難來迫使馬杜羅失去權力是值得的。這是他們的權利,但是媒體應該強迫他們公開地提出這個論點,並且誠實地面對這些政策將帶來的苦難。

最後,如果希望媒體把制裁的故事寫正確是要求太多,也許他們可以為美國國家安全顧問約翰‧波頓公開在國家電視台所說的以下這段話,寫幾篇報導:

如果我們能讓美國的石油公司在委內瑞拉真正地投資並具有生產石油的能力,這將對美國的經濟產生巨大改變。這對委內瑞拉的人民是好的。這對美國的人民是好的。我們雙方在這裡都有許多利害關係,使得這成了正確的一條路。

全世界探明石油儲量最大的國家的石油產業被一舉殲滅,看來是為了服務「民主」和「人權」以外的其他利益。

  • 1. Francisco Rodríguez, “Ecuador & Venezuela This Week,” Torino Economics and Torino Capital Group Company, January 28, 2019.
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