為什麼美國制裁是致命、違法且無效的?

2019/07/04
反戰團體「CODEPINK」共同創辦人
作家

【編按】6月中,兩艘油輪在阿曼灣遭襲擊後,美國政府直指伊朗需為攻擊負責,並持續升高衝突。除了訴諸武力恐嚇,美國更對伊朗實施經濟制裁,阻止伊朗石油輸出。

包括伊朗、委內瑞拉、古巴與北韓,目前被美國制裁的國家約有20多個。相對於軍事手段,美國制裁往往被視為是非暴力工具,然而本文指出:美國發起的經濟戰爭,往往對當地民眾造成致命性的衝擊,多位聯合國官員與特別報告員亦稱:制裁效應形同戰爭,或是促成人道危機,並且違反國際法。

原文標題“U.S. Sanctions: Economic Sabotage That Is Deadly, Illegal, and Ineffective”,刊載於美國獨立媒體中心「Common Dreams」。

(去年9月,CODEPINK共同創辦人Medea Benjamin闖入某場會議,並在川普「伊朗行動小組」主席Brian Hook發言後,起身質疑美國單方面撤出伊朗核協議並重啟經濟制裁。)

雖然誰該為破壞阿曼灣兩艘輪船負責仍是未解之謎,自5月2日起,川普政府持續破壞伊朗石油運輸卻是顯而易見的事實;當時,美國政府宣布「將伊朗石油輸出降至零,使政權失去主要收入來源」的意圖。行動瞄準中國、印度、日本、南韓與土耳其——這是向伊朗購買石油的全部國家,如果他們持續與伊朗交易,便將面臨美國的威脅。美國軍方也許沒有實際上炸毀運載伊朗原油的輪船,但其行動卻有相同的效果,因此可以被視為經濟恐怖主義行動。

川普政府也攔截了大量的石油,它扣押委內瑞拉價值70億美元的石油資產——使馬杜羅政府無法使用自己的金錢。根據波頓(John Bolton,美國國安助理),對於委內瑞拉的制裁將對2019年價值110億美元的石油出口產生影響。川普政府也威脅載運委內瑞拉石油的船運公司。兩間公司——一間總部位於賴比瑞亞,另一間則在希臘——已經因為運送委內瑞拉石油至古巴而遭制裁。雖然他們的船上沒有大洞,但這仍是破壞經濟的行徑。

無論是伊朗、委內瑞拉、古巴、北韓,或是其他二十個遭美國制裁的國家,川普政府正運用自己的經濟影響力,在世界各國實行政權顛覆,或是引發重大的政策轉變。

美國制裁是「致命」的

美國對伊朗的制裁特別殘酷。雖然這些制裁完全無法達成美國政權顛覆的目標,卻已讓美國與全球貿易夥伴的關係日漸緊張,並對伊朗一般民眾造成嚴重傷害。儘管技術上而言,食物與藥品未在制裁範圍,美國對像是伊朗最大非國有銀行「波斯銀行」( Parsian Bank)的制裁,卻使該國幾乎不可能處理貨品進口的付款,其中便包括食物與藥品。藥品短缺的必然結果是數千名伊朗人死亡,這情況原本不必發生。此外犧牲者將是一般勞工民眾,而非阿亞圖拉(Ayatollah,什葉派高級宗教學者)或是政府官員。

美國主流媒體沆瀣一氣,假裝美國制裁是向目標政府施壓的非暴力工具,旨在達成某種民主式的政權顛覆。美國報導很少提及這些制裁對於平民的致命衝擊,反而將它們造成的經濟危機,全然怪罪在被攻擊的政府。

在委內瑞拉,制裁的致命影響顯而易見,嚴重的經濟制裁摧毀了一個已經因為石油價格下跌、反對派搞破壞、貪瀆以及政府糟糕政策而搖搖欲墜的經濟。2018年,由三所委內瑞拉大學就該國死亡率的聯合年度報告發現美國制裁需為當年增加的至少4萬人死亡負起大部分責任。委內瑞拉製藥協會表示在2018年,85%的基本藥品出現短缺現象。

如果沒有美國制裁,2018年全球石油價格回彈至少應讓委內瑞拉經濟小幅回升,食物與藥品的進口也更加充足。相反地,美國制裁使委內瑞拉無法償還債務,剝奪石油工業零件、維修與新投資所需的資金,導致石油生產劇烈下跌,甚至比過去幾年石油價格低落與經濟蕭條的時期還要嚴重。扼住委內瑞拉的石油工業並使委內瑞拉無法從事國際借貸,不難想見制裁使委內瑞拉人民深陷致命的經濟衰退之中——當然,這也是制裁的意圖。

薩克斯(Jeffrey Sachs)與韋斯布羅特(Mark Weisbrot)為「經濟與政策研究中心」(CEPR)撰寫的報告《經濟制裁即集體懲罰:以委內瑞拉為例》,指出2017年與2019年美國經濟制裁的綜合效果,導致2019年委內瑞拉實際國內生產總值(GDP)嚴重衰退37.4%,前一年(2018)則為16.7%,此外石油價格在2012至2016年間下跌超過60%

北韓經歷數十年的制裁與持續的乾旱之後,該國2千5百萬人當中的數百萬人處於營養不良與貧窮狀態。鄉村地區更是缺乏藥品與乾淨水源。2018年實施的制裁更加殘酷,禁止該國絕大部分的出口,也降低政府為了紓緩短缺而進口食品的支付能力

伊朗首都德黑蘭舉辦的反美遊行中,示威者向川普面具揮拳。(圖片來源:Rouzbeh Fouladi/ZUMA Wire/REX/Shutterstock)

美國制裁是「不合法」的

美國制裁最惡劣的就是延伸至域外範圍。美國以懲罰為手段,威嚇「違反」制裁的第三方國家企業。當美國單方面退出核武協議並實施制裁時,美國財政部吹噓僅在一天內(2018年11月5日)便制裁700多個與伊朗進行交易的個人、實體、飛航公司與船公司。就委內瑞拉而言,路透社報導指出,2019年三月美國國務院「指示全球石油貿易公司及煉油廠近一步斷絕與委內瑞拉交易,即便這些交易未在美國公布的制裁範圍,否則就將面臨制裁。」

某個石油產業的消息來源向路透社抱怨,「這就是現今美國的運作方式。他們有明文規定,然後還會打電話告訴你需要遵守潛規則。」

美國官方辯稱制裁對委內瑞拉與伊朗人民有利,因為能促使他們起義並推翻政府。因為以軍隊、政變及秘密行動推翻阿富汗、伊拉克、海地、索馬利亞、宏都拉斯、利比雅、烏克蘭與葉門政府,其結果都是災難一場,因此美國政策制定者發現:利用美國支配地位與國際金融市場美元作為達成「政權顛覆」的「軟實力」形式,更容易說服厭倦戰爭的美國大眾與不安的盟國。

從空襲與軍事佔領的「恐懼與威嚇」(Shock and Awe)手段,轉為沈默扼殺阻止可預防疾病、營養不良與赤貧的機會,這種轉變絕非人道主義,以國際人道法而言,也不比動用軍隊來得合理。

哈樂迪(Denis Halliday)是前聯合國助理秘書長,並且擔任伊拉克人道協調員。他在1988年辭去聯合國職務,抗議對伊拉克的殘酷制裁。

哈樂迪告訴我們:「全面制裁是戰爭的一種形式,當聯合國安理會或某國對其他主權國家祭出制裁手段,就像是某種鈍器,最終無可避免將傷及無辜市民。」他並表示:「如果知道制裁將有致命後果卻仍執意執行之,便可被視為種族屠殺。」1996年,美國大使歐布萊特(Madeleine Albright)在哥倫比亞廣播公司(CBS)「60分鐘」(Sixty Minutes)的節目上表示,為使海珊(Saddam Hussein)垮台,屠殺50萬名伊拉克孩童是「值得」的,「聯合國對伊拉克持續制裁便已符合種族屠殺的定義。」

今日,兩位由聯合人權理事會委任的特別報告員在美國對委內瑞拉制裁的非法性與衝擊此一議題上,是具獨立性的權威,他們的一般性結論同樣適用於伊朗。薩亞斯(Alfred de Zayas)在美國於2017年對委內瑞拉實施金融制裁不久後前往該國,並且撰寫一份當地見聞的全面性報告。他發現委內瑞拉長期仰賴石油、管理欠佳以及貪瀆的深遠影響,但他也強力譴責美國制裁與「經濟戰爭」。

「今日的經濟制裁與封鎖堪比中世紀圍城。」薩亞斯寫道。「21世紀制裁不只要攻下一個城鎮,而是要求主權國家伏首稱臣。」薩亞斯的報告建議,國際刑事法院應調查美國制裁委內瑞拉所違反的人道罪。

第二位特別報告員加扎伊利(Idriss Jazairy)發表強力聲明,回應2019年1月美國背後支持委內瑞拉政變一事。他譴責外來勢力的「脅迫」「違反所有國際法規標準。」「導致饑荒與醫療用品短缺的制裁並非委內瑞拉危機的答案」,加扎伊利說,「...(制裁)促使經濟及人道危機...,不是和平解決爭端的基礎。」

制裁也違反了美洲國家組織(OAS)憲章第19條,條文明禁「以任何理由,干涉任何國家對內及對外事務」。這條文並指出「不只是武力,以其他形式介入或試圖威嚇其他國家人格與政治,經濟及文化因素也同樣是被禁止的。」

美洲國家組織憲章第20條文同樣相關:「沒有任何國家可使用、或鼓勵使用具經濟或政治性質的脅迫手段強迫其他國家的主權意志,並從中取得任何優勢。」

就美國法律而言,2017年及2019年對委內瑞拉的制裁,都是基於缺乏事實根據的總統諭令而實施,宣稱委內瑞拉局勢已對美國造成所謂「國家緊急狀態」。如果美國聯邦法院無懼就外交事務對行政部門咎責,聯邦法院可以挑戰並很有可能駁回諭令,甚至比墨西哥邊境的「國家緊急狀態」一案更加快速與容易,後者起碼在地理上與美國相連。

6月13日,兩艘油輪於阿曼灣遇襲。(圖片來源:AP)

美國制裁是「無效」的

避免讓伊朗、委內瑞拉與其他目標國家免於美國致命及非法經濟制裁影響的另一個重要理由:制裁沒有用。

20年前,長達5年的經濟制裁大幅降低伊拉克國內生產總值達48%,其種族屠殺的人命成本也被研究認真記錄了下來,但是卻仍無法移除海珊勢力。兩位前聯合國助理秘書長哈樂迪及斯波內克(Hans von Sponeck)選擇辭職抗議聯合國高層的決策,而不是執行這些致命的制裁。

1997年,時任達特茅斯學院(Dartmouth College)教授的帕柏(Robert Pape),試圖解決利用經濟制裁造成其他國家政治改變的基本問題。他收集並分析115起發生在1914至1990年間的經濟制裁的歷史數據,在其〈為什麼經濟制裁沒有用〉的研究中,他結論道115起制裁中,只有5起成功。

帕柏提出一個重要且引人深思的問題:「如果經濟制裁很少有效,為什麼國家繼續使用它?」

他提出以下3個可能答案:

  1. 決定實施系統性制裁的決策者,高估強制制裁手段的成效。
  2. 考慮以武力作為最終手段的領導人,經常期望透過先實施制裁,提高日後軍事威脅的可信性。
  3. 與拒絕採取制裁或武力的領導人相比,實施制裁通常為領導人帶來更多國內政治利益。

我們認為答案應是「以上皆是」。但我們堅信這些答案或其他理由都無法辯解經濟制裁在伊拉克、北韓、伊朗及委內瑞拉造成的種族屠殺人命成本。

當全球各地譴責最近發生的油輪襲擊事件並試圖找出始作俑者的同時,國際也應譴責美國這個應為致命、非法且無效的經濟戰爭負責的國家。

特約撰述: 
責任主編: 

回應

川普浪費大好機會 已無法圍堵中國
2019-06-18 上報 德隆(J. Bradford DeLong,加州大學柏克萊分校經濟學教授)

在最新一期的《紐約時報書評》(The New York Review of Books)雜誌中,歷史學家圖澤(Adam Tooze)指出:「如果想在美國整個政治光譜內對任何事務都達到看法一致,那就是要對中國抱有較強硬的態度。」他是對的。在中國這件事上,戰爭鷹派、自由國際主義者和推諉責任者都會同意這說法。他們的結論是,因為美國需要保護在世界舞台上的相對高位,所以必須壓低中國的地位。
但這種應對挑戰的手段是錯誤的。短期內(1到4年),美國肯定會透過關稅、禁止技術轉讓和其他貿易戰政策,大幅傷害中國,但這同時也會給自身帶來很大的破壞。最後受苦較少的是中國人。中國政府可以採購原本計畫出售給美國的本國產品,防止大規模失業和社會動盪。美國政府卻幾乎無法對因失去中國市場而流離失所的美國工人實施同樣措施。
在中期(5到10年)範圍內,美國將面臨更大的問題,因為中國將開始用歐洲和日本的客戶與供應商去取代美國人。同時,剛破壞對中關係的美國,將難以說服其他任何國家來填補中國那作為交易夥伴和投資來源的地位。畢竟,成為世界級別的荒謬蠢貨是要付出代價的。
這也是我們為何完全可以預見,美國試圖對中「強硬」的做法可能會加速自身相對衰落,進而實際上將已經接近實現的「準霸權」拱手讓給中國。美國的地緣政治已經所剩不多,甚至軍事選項方面也是如此。實施了兩年多的混亂單邊行為之後,川普(Donald Trump)政府已經浪費所有與其他國家合作遏制中國的機會。
在川普2016年意外勝選,那些聲稱支持自由貿易和美國軟實力的共和黨議員本可嘗試限制新政府,但他們反而跳上賊船,成為川普的追隨者。兩年後,美國的聯盟受到嚴重打擊,甚至比前總統布希(George W. Bush)那場災難性戰爭之後還要糟糕。自此,美國永遠無法恢復在2000年時的地位,甚至可能無法恢復在2016年時所擁有的脆弱但依然穩固的地緣政治地位。
至於軍事選項方面,川普政府可能正在設想打一場新冷戰,偶爾加上代理人的衝突熱戰。然而沒有人真正知道21世紀的冷戰會是什麼樣子。我們大概可以確定這不會涉及核對抗、大規模部署常備部隊、煽動殖民地武裝叛亂,或是任何具有過去冷戰特徵的其他形式帝國冒險主義。(我希望。)相互摧毀的局面依然排除了核攻擊或常規軍力動員,況且現在也不存在什麼殖民主義政權了。
當人們思考所有與網路戰相關的「未知的未知」,他們其實沒有任何可行的模型可供遵循。據信大國之間衝突將採取普魯士將軍卡爾.馮.克勞塞維茨(Carl von Clausewitz)所謂「其他方式的政治」之形式,我們只是不知道那會是什麼樣子。在面對這種不確定性的情況下,以政治本身以外的任何方式去實現政治都是愚蠢的。
那麼,美國應該採取何種措施來鞏固對中國的立場?
首先,美國可以表明自己擁有一個比中國更有能力也更廉潔的政府──它仍然是一個堅持法治的健康民主國家。它還可以對世界各地的勞動者和理念敞開懷抱,並給予豐厚回報,進而增強其高科技領域。它可以證明它能夠克服政治僵局、修復分崩離析的醫療保健系統、維護革新基礎設施,並投資新能源。它最終可能開始限制超級富豪所擁有的過大政治影響力。它可以公平分配經濟成長的成果,成為一個所有公民都享有比前人更高生活標準的社會。
簡而言之,如果高爾(Al Gore)能贏得2000年總統大選,如果希拉蕊(Hillary Clinton)擊敗川普,如果共和黨沒有放棄其愛國主義,美國可能會開始成為它理想中的樣子。這樣的美國將擁有世界的尊重以及足夠的外交實力,可以與崛起的中國達成建設性且戰略上合理的契約。為了解決本世紀的地緣政治挑戰,美國首先必須審視自己,而不是把眼光放在國外。